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關(guān)于全市養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展調(diào)研情況的報告

根據(jù)市人大常委會年度工作安排，日前市人大社建工委在常委會分管副主任張香娥的帶領(lǐng)下，深入市直及縣區(qū)開展實地調(diào)研，通過分類座談、個別談話、發(fā)放問卷等形式，全面了解我市養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀、存在問題，在學(xué)習(xí)考察外地市先進經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，明晰我市下步工作思路及用力方向?，F(xiàn)將有關(guān)情況報告如下：

一、現(xiàn)狀研判

繼我國于1999年進入老齡社會后，我市隨后于2000年加入老齡化社會行列。目前我市的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)呈現(xiàn)以下特征：一是老齡化趨向日益凸顯。截至2019年底，全市60周歲以上的老年人達36.52萬人，占全市人口的 16.09%，目前正以每年2.1%的比例持續(xù)增加，預(yù)計2022-2035年將迎來人口老齡化的第二次高峰。二是養(yǎng)老工作尚處初級階段。國家新一輪機構(gòu)改革后，2018年明確由民政部門承擔(dān)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)職責(zé)。目前我市養(yǎng)老工作尚處于起步階段，總體呈現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)供給總量不足與結(jié)構(gòu)不優(yōu)并存的問題。三是多數(shù)老人傾向居家和社區(qū)養(yǎng)老。我市現(xiàn)行的養(yǎng)老模式分為居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老和機構(gòu)養(yǎng)老三大類。根據(jù)民政部門的統(tǒng)計分析，老年人對上述三類養(yǎng)老模式的選擇比例大致為90%、7%、3%。這一數(shù)據(jù)表明，居家養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老將成為當(dāng)下的主流選項。四是入住老人多為剛性需求。調(diào)研組在對入住11家養(yǎng)老機構(gòu)共854位老人的調(diào)查問卷顯示，入住者多為孤寡、五保、家庭無力照顧的老人，其中，失能失智老人占比75%，80歲以上的高齡老人占比 84%。入住者多是不得不住的剛需人群，身體健康人群進住意愿尚不強烈。

二、做法成效

近年來，我市高度重視養(yǎng)老服務(wù)工作，為積極應(yīng)對人口老齡化，采取一系列務(wù)實舉措，取得良好成效。養(yǎng)老服務(wù)工作連續(xù)三年考核位居好成績方陣。

（一）加強領(lǐng)導(dǎo)，靶向施策，養(yǎng)老服務(wù)扶持力度不斷加大。一是堅持高位推進。市委、市政府高度重視養(yǎng)老服務(wù)業(yè)工作，將其列入經(jīng)濟社會發(fā)展計劃，定期召開相關(guān)會議研究部署相關(guān)工作；民政部門強化政策落地落實，多點發(fā)力，持續(xù)推進養(yǎng)老服務(wù)工作穩(wěn)步開展。二是健全政策制度。注重加強和完善養(yǎng)老政策制度，先后制定了《淮北市構(gòu)建多層次養(yǎng)老服務(wù)體系（2018-2020年）行動計劃》以及居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)改革試點、調(diào)整高齡津貼、老人家庭適老化改造等政策措施，為我市養(yǎng)老服務(wù)業(yè)健康有序發(fā)展提供政策支持。三是強化資金保障。2018年至2020年，我市整合各類資金3.8億元（中央財政補助資金0.3億元、地方配套及其他資金2.7億元、社會資金0.8億元），用于推進養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)。同時，從嚴落實養(yǎng)老獎補政策，以點對點的方式，確保運營補貼、高齡補貼、特困供養(yǎng)等各項養(yǎng)老補貼及時足額兌現(xiàn)。

（二）多措并舉，持續(xù)發(fā)力，養(yǎng)老服務(wù)多元體系不斷完善。一是積極推進社區(qū)和居家養(yǎng)老服務(wù)。2018年--2020年，淮北市被民政部確定為社區(qū)和居家養(yǎng)老服務(wù)改革試點城市。市政府將改革試點工作列入政府常務(wù)會進行專題研究，成立專門領(lǐng)導(dǎo)小組，制發(fā)相關(guān)政策措施，先后在烈山、相山試點先行，以點帶面，統(tǒng)籌發(fā)力，持續(xù)推進。目前，全市建成市縣居家養(yǎng)老服務(wù)指導(dǎo)中心4個、街道養(yǎng)老服務(wù)中心12個、鄉(xiāng)鎮(zhèn)養(yǎng)老服務(wù)中心18個、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)站152個，覆蓋率達100%。二是大力推進機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)。注重發(fā)揮養(yǎng)老機構(gòu)在社會養(yǎng)老服務(wù)體系中的重要支撐作用，積極推行民辦公助、公建民營、政府購買服務(wù)等方式，鼓勵社會力量興辦養(yǎng)老機構(gòu)?，F(xiàn)已建成各類養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)51家，總床位數(shù)8700張，其中護理型床位5206張，每千名老人擁有床位數(shù)46張。三是持續(xù)推進農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)。加大農(nóng)村敬老院改革，全市23家敬老院的16家已完成公建民營改革，特困供養(yǎng)機構(gòu)法人登記率達100%。全面開展農(nóng)村老年人聯(lián)系人登記、農(nóng)村特殊老年群體探視走訪、農(nóng)村老年人贍養(yǎng)協(xié)議簽訂工作。在三區(qū)投資150萬元為300戶空巢老人、特困供養(yǎng)戶、年滿80周歲以上的低保老人等困難老年家庭進行適老化改造，有序為老年人創(chuàng)造良好的生活環(huán)境。

（三）統(tǒng)籌布局、務(wù)實推進，養(yǎng)老服務(wù)供給水平不斷提升。在醫(yī)養(yǎng)結(jié)合上發(fā)力。鼓勵和引導(dǎo)養(yǎng)老機構(gòu)、醫(yī)療機構(gòu)和民營資本開展醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)相結(jié)合的老年護理業(yè)務(wù)。目前，已建成市級醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)機構(gòu)10家，醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機構(gòu)床位總數(shù)2307張，醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機構(gòu)醫(yī)生人數(shù)269名。在智慧化服務(wù)上用力。為順應(yīng)“互聯(lián)網(wǎng)+養(yǎng)老”趨勢，全市已建成“1+4+N”智慧養(yǎng)老服務(wù)平臺，形成集“系統(tǒng)+服務(wù)+老人+終端+監(jiān)督”多功能于一體的智慧養(yǎng)老指揮中心。依托智慧平臺，實現(xiàn)高齡補貼、護理補貼、運營補貼等網(wǎng)上發(fā)放，以網(wǎng)上辦公的形式對養(yǎng)老機構(gòu)、服務(wù)站點開展不間斷監(jiān)管。部分單位可滿足入住老人助餐、助浴、助急、助醫(yī)等服務(wù)需求。2020年，我市4個智慧化項目榮獲安徽省智慧養(yǎng)老示范項目。在項目引領(lǐng)上施力。致力發(fā)揮知名實體的牽引帶動作用，通過建立戰(zhàn)略聯(lián)盟、利用國家專項資金、以商招商等方式，成功吸引一批有較強實力的養(yǎng)老機構(gòu)入住我市。如，借助大型國有企業(yè)資金和規(guī)模優(yōu)勢，與淮海實業(yè)集團簽訂戰(zhàn)略協(xié)議，共同注資1億元成立愛暉康養(yǎng)公司。目前已累計投資5000萬元建成集機構(gòu)、社區(qū)、居家三位一體的健康養(yǎng)老服務(wù)綜合體，服務(wù)特定人群4412人，提供各類服務(wù)4.6萬人次。再如，利用國家支持資金加地方配套總投資達7000萬元籌建的占的百孝匯康養(yǎng)項目，建成后將形成涵蓋老年公寓、康復(fù)醫(yī)院，集養(yǎng)老、康復(fù)、護理、娛樂休閑于一體的大型醫(yī)養(yǎng)結(jié)合體，目前該項目正在推進之中。

（四）強化監(jiān)督，規(guī)范管理，養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)水平不斷提高。一是建制度促行業(yè)規(guī)范。按照《安徽省養(yǎng)老機構(gòu)登記備案和監(jiān)管辦法（試行）》等文件要求，制定全市養(yǎng)老機構(gòu)監(jiān)督管理制度及考核辦法，將考核結(jié)果與獎補政策掛鉤，規(guī)范養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)管理，以強有力的制度約束，推進行業(yè)規(guī)范健康發(fā)展。二是抓培訓(xùn)促業(yè)務(wù)提升。定期舉辦養(yǎng)老機構(gòu)安全知識和服務(wù)知識講座，開展消防安全演練和技能競賽。利用網(wǎng)絡(luò)教學(xué)平臺，常態(tài)對護理員開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)。鼓勵有條件的養(yǎng)老實體與知名養(yǎng)老機構(gòu)建立合作聯(lián)盟，有計劃分期分比地開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)，不斷提升從業(yè)人員綜合素質(zhì)。三是強監(jiān)督促養(yǎng)老安全。聯(lián)合市市場監(jiān)管局、應(yīng)急管理局，對全市養(yǎng)老機構(gòu)和養(yǎng)老服務(wù)站的食品安全、消防安全開展專項檢查。同時，將51家養(yǎng)老機構(gòu)全部接入市縣兩級智慧養(yǎng)老服務(wù)平臺，實行24小時不間斷視頻監(jiān)管。對查出的安全隱患，列出問題清單，逐項整改，逐一銷號，切實保障養(yǎng)老機構(gòu)老年人的安全。

三、存在問題

總體而言，我市養(yǎng)老服務(wù)工作進步明顯，成績可喜，但與省、市要求相比，與廣大老年群眾的期盼相比，還存在不少差距。

（一）養(yǎng)老服務(wù)法律政策體系不完備。一是法律法規(guī)不健全。目前我市尚未出臺專門的養(yǎng)老服務(wù)條例及促進養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的具體實施細則，養(yǎng)老服務(wù)工作缺乏剛性約束。二是規(guī)劃設(shè)計不完備。我市十四五國民經(jīng)濟和社會發(fā)展總體規(guī)劃（城鄉(xiāng)總體規(guī)劃）中關(guān)于養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展謀劃不充分，缺乏對土地、資金、人才等資源要素的整體謀劃，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的專項規(guī)劃尚未出臺。三是政策落實不到位。根據(jù)相關(guān)要求，新建住宅小區(qū)與配套養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施要實行“四同步”，我市少數(shù)新建住宅小區(qū)養(yǎng)老服務(wù)用房政策未能得到嚴格落實。同時，個別民辦養(yǎng)老機構(gòu)沒能享受用電、用氣方面的優(yōu)惠政策。

（二）養(yǎng)老服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱。一是老舊小區(qū)養(yǎng)老用房緊缺。由于歷史原因，大量老舊小區(qū)規(guī)劃滯后，公建配套設(shè)施欠缺。少數(shù)小區(qū)雖有配套養(yǎng)老用房，但普遍規(guī)模小、檔次低、設(shè)施簡陋，難以滿足養(yǎng)老需求。二是老舊小區(qū)住戶底數(shù)不清。現(xiàn)有老齡人群多數(shù)分布主城老舊小區(qū)，但區(qū)域內(nèi)住戶總數(shù)、老齡人口、高齡老人及失能失智人數(shù)等底數(shù)不清，這些數(shù)據(jù)的缺失將直接影響下一步養(yǎng)老服務(wù)的布局、投向和產(chǎn)品供給。三是資金投入不足。目前我市養(yǎng)老服務(wù)保障水平總體偏低，資金保障主要依靠單一的財政投入，社會資本投入積極性不高，民間資金涉足不多，意愿不強。

（三）養(yǎng)老服務(wù)供需不平衡。從供給方面來看，養(yǎng)老床位數(shù)空置率過高。近年來，全市養(yǎng)老機構(gòu)床位數(shù)呈增長趨勢，但由于觀念、經(jīng)濟、家庭等原因，選擇入住機構(gòu)的老人很少，床位空置率高達75%，多數(shù)民營機構(gòu)自身造血功能不足，三分之二需要依賴財政補貼彌補虧損。從需求方面來看，老人多元化需求難以滿足。突出表現(xiàn)在90%以上老人選擇居家和社區(qū)養(yǎng)老，但我市嵌入式社區(qū)養(yǎng)老較為薄弱，三區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)中心均未正式運營，為數(shù)不多的居家養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)也只能提供日常生活照料或簡單家政服務(wù)，針對失能老年人的托養(yǎng)、助餐、助浴、助醫(yī)、照護、康復(fù)等項目供給不足，無法滿足老年人多元化養(yǎng)老服務(wù)需求。

（四）養(yǎng)老服務(wù)隊伍建設(shè)滯后。一是養(yǎng)老服務(wù)工作人員力量薄弱，當(dāng)前濉溪縣、杜集區(qū)、烈山區(qū)民政局養(yǎng)老服務(wù)科各1人，相山區(qū)尚無工作人員，鄉(xiāng)鎮(zhèn)大多是兼職配備1名民政助理員，難以適應(yīng)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的需求。二是專業(yè)護理人才普遍短缺。我市養(yǎng)老護理人員整體年齡偏大，專業(yè)知識不足，護理技能單一。養(yǎng)老護理員年齡大多在55歲左右，民辦養(yǎng)老機構(gòu)有資質(zhì)的護理人員占比低于20%，缺乏專業(yè)型護理人員。三是社會服務(wù)組織數(shù)量較少。目前從事社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的組織主要以社區(qū)居委會為主，志愿者組織和社會組織較少，社會參與度不高。

四、對策建議

加快推動養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展是當(dāng)前和今后一個時期重要戰(zhàn)略任務(wù)，難在當(dāng)下，利在長遠。借鑒外地先進經(jīng)驗，堅持問題導(dǎo)向，統(tǒng)籌布局，有序推進，久久為功。

（一）加強頂層設(shè)計，健全養(yǎng)老服務(wù)政策體系。基于90%的老年人群選擇居家養(yǎng)老的意愿，應(yīng)從制度層面規(guī)范養(yǎng)老服務(wù)。因此，要盡快研究出臺《淮北市居家養(yǎng)老服務(wù)條例》，同步制定《淮北市居家養(yǎng)老實施細則》，完善《淮北市居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)改革試點工作實施方案》及相關(guān)配套文件。抓住我市“十四五”規(guī)劃編制契機，盡快論證出臺全市養(yǎng)老服務(wù)業(yè)專項規(guī)劃，構(gòu)建一部地方法規(guī)、若干部門文件、專項規(guī)劃組成的政策體系，同時，匯聚部門聯(lián)動合力，加大相關(guān)政策法規(guī)的落實力度，為推動養(yǎng)老服務(wù)提供強力支持。

（二）加大扶持力度，保障養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施有效供給。一是加大財政扶持力度。制定出臺財政扶持政策，根據(jù)我市經(jīng)濟發(fā)展情況，逐步增加養(yǎng)老公共服務(wù)投入，列支養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)項目投資預(yù)算，適時建立一定規(guī)模的養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)基金，根據(jù)現(xiàn)有財力適當(dāng)提高養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)資金補貼力度。二是對養(yǎng)老服務(wù)用地傾斜。按人均用地不少于0.2平方米的標(biāo)準(zhǔn)，綜合老人口數(shù)量和服務(wù)半徑等因素，分區(qū)分級規(guī)劃設(shè)置養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施。市及縣區(qū)公益示范性養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)用地列入年度用地計劃，優(yōu)先安排用地指標(biāo)，優(yōu)先立項審批。民辦非營利性養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)用地采用劃撥方式供應(yīng)。三是解決老舊小區(qū)服務(wù)用房問題。采取政府購買、社會力量承接、市場化運作方式，保障老舊小區(qū)服務(wù)用房供給。要從嚴制定和落實社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施配置、驗收、移交、運營等系列政策規(guī)范，切實提升社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)用房設(shè)施的配建和管理水平。民政部門要牽頭摸清查實老舊小區(qū)住戶及老齡人口底數(shù)，積極為老舊小區(qū)配置為老服務(wù)提供決策參考。

（三）堅持統(tǒng)籌推進，引導(dǎo)多種養(yǎng)老模式協(xié)同發(fā)展。一鼓勵做大做強社會機構(gòu)養(yǎng)老。修訂和完善社會辦養(yǎng)老機構(gòu)財政補貼政策，大力培育專業(yè)運營主體，強化社會養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)能力，引導(dǎo)社會力量參與養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)和運營，打造一批有吸引力、影響力和競爭力的養(yǎng)老服務(wù)品牌。二是引導(dǎo)發(fā)展社區(qū)嵌入式養(yǎng)老。在持續(xù)推進“三級”服務(wù)中心建設(shè)的同時，引導(dǎo)發(fā)展社區(qū)“嵌入式”養(yǎng)老，利用新建小區(qū)配建的養(yǎng)老用房及設(shè)施，采取無償或低償提供場地的措施，建設(shè)集日托、短托、長期照護、助餐、助浴等功能于一體的為老服務(wù)綜合體，打造“一刻鐘”居家養(yǎng)老服務(wù)圈。三是加快發(fā)展智慧養(yǎng)老服務(wù)。統(tǒng)籌推進智慧養(yǎng)老機構(gòu)、智慧社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)項目建設(shè)。利用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算、5G等現(xiàn)代信息技術(shù)，發(fā)揮養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)專業(yè)優(yōu)勢，為居家和社區(qū)老年人提供遠程醫(yī)療、健康監(jiān)測、餐飲、家政等服務(wù)。三是加快推進醫(yī)養(yǎng)融合發(fā)展。加快培育一批老年醫(yī)療機構(gòu)和護理型養(yǎng)老機構(gòu)，擴大養(yǎng)老護理床位供給。健全醫(yī)養(yǎng)結(jié)合統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，將符合條件的醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機構(gòu)納入醫(yī)保定點單位。研究建立長期護理保險制度，提高失智失能老年人照護能力和水平。完善醫(yī)養(yǎng)合作機制，建立簽約合作、對口支援、轉(zhuǎn)診接續(xù)等制度，推進醫(yī)師多點執(zhí)業(yè)，完善全科醫(yī)生簽約服務(wù)模式。

（四）加大培訓(xùn)力度，優(yōu)化服務(wù)養(yǎng)老工作的人才隊伍。一是強化專業(yè)人才隊伍，鼓勵市職業(yè)技術(shù)學(xué)院、市衛(wèi)校等培養(yǎng)醫(yī)療、康復(fù)、護理專業(yè)人才；制定落實養(yǎng)老服務(wù)人才年度培訓(xùn)計劃，有效提升服務(wù)人員工作水平；探索建立養(yǎng)老護理員職業(yè)技能等級認定制度，并與薪酬待遇掛鉤，破解養(yǎng)老服務(wù)人難招、流動大問題。二是培育養(yǎng)老志愿者隊伍，加快建立志愿者服務(wù)記錄制度，探索開展“學(xué)生社區(qū)志愿服務(wù)記學(xué)分”“時間銀行”等做法，開展互助養(yǎng)老服務(wù)。三是配強養(yǎng)老服務(wù)工作隊伍。配齊專兼職養(yǎng)老服務(wù)行政工作人員，加強基層養(yǎng)老服務(wù)工作人員力量，解決工作無人干、推不動的問題。

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