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南京市秦淮區(qū)：讓發(fā)展有質(zhì)量 讓更新有溫度

南京市秦淮區(qū)委改革辦、城市更新辦

城市更新是推動城市轉(zhuǎn)型發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展的重要推動力，黨的二十D報告明確提出要“加快轉(zhuǎn)變超大特大城市發(fā)展方式，實施城市更新行動”，江蘇省南京市秦淮區(qū)在全省成立首家區(qū)級城市更新辦公室，對多年城區(qū)建設(shè)與更新的實踐進行全面梳理，對城市更新相關(guān)區(qū)級配套政策進行系統(tǒng)研究。小西湖、石榴新村等一批特色鮮明、群眾認(rèn)可度高的城市更新示范項目為南京市入選全國首批城市更新試點城市提供了重要支撐。

察發(fā)展之需，從舊城改造到城市更新

20世紀(jì)90年代后，吳良鏞教授通過思考北京舊城改造的實踐提出城市有機更新理論，在可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)上探求城市的更新發(fā)展，這讓秦淮區(qū)找到了一條可能、可為的道路。

推動城市更新是為了應(yīng)對歷史風(fēng)貌保護和人居條件改善的雙重挑戰(zhàn)。秦淮區(qū)因秦淮河貫穿全境而得名，區(qū)內(nèi)名勝古跡眾多，現(xiàn)有區(qū)級以上文物保護單位130處，全國重點文保單位占全市1/5，歷史文化街區(qū)占全市2/3。串聯(lián)秦淮過往的歷史遺存，匯成了古都南京的千年歷史。但站在城市功能提升的角度，秦淮面對的絕不僅僅是保護歷史、傳承文化的孤立任務(wù)，還包括了人居條件改善的重要使命和職責(zé)。實施城市更新，既是對“推動中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化、創(chuàng)新性發(fā)展”的使命擔(dān)當(dāng)，傳承文脈、保護歷史，更是對以人民為中心發(fā)展思想的積極回應(yīng)，通過改善人民生活品質(zhì)和居住環(huán)境，把人民對美好生活的向往照進現(xiàn)實。

推動城市更新是為了解決優(yōu)質(zhì)項目無地可用和大量土地低效利用并存的用地怪象。秦淮區(qū)面積只有49平方公里，是全省面積最小的主城區(qū)，一方面，土地緊缺，很多招引的優(yōu)質(zhì)項目沒有優(yōu)質(zhì)的載體與之匹配，嚴(yán)重擠壓了產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間；另一方面，隨著市場優(yōu)勝劣汰，城區(qū)內(nèi)的部分企業(yè)和項目運營質(zhì)效不佳、產(chǎn)出貢獻率低，甚至只能依靠買賣、租賃載體的方式彌補虧損，導(dǎo)致一些核心地段的載體產(chǎn)權(quán)關(guān)系極為復(fù)雜，難以確權(quán)和流轉(zhuǎn)。實施城市更新，就是要通過向存量要潛力、向增量要空間，破解用地難題，為做大做強主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，招引重大產(chǎn)業(yè)項目、龍頭企業(yè)騰出空間，實現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展質(zhì)效的較大提升。
　　推動城市更新是為了把握城市格局調(diào)整的重大機遇。2015年，伴隨城市現(xiàn)代化發(fā)展進程的加快，區(qū)域內(nèi)存在86年的大校場機場整體搬遷，形成近10平方公里的可開發(fā)用地。面對這一重大發(fā)展機遇，全區(qū)迅速確立起“保護更新老城、開發(fā)建設(shè)新城”的總體布局，充分利用老城的文化、科技和公共服務(wù)等資源，為新城的開發(fā)建設(shè)提供支撐；用新城開發(fā)建設(shè)取得的收益，來反哺老城歷史文化資源保護、城市更新和民生改善，讓新城與老城融合發(fā)展、齊頭并進，彰顯城市的文化底蘊。秦淮區(qū)通過“跳出老城建新城”“依托新城保老城”釋放出強大的發(fā)展動力。

興改革之策，從項目推進到制度創(chuàng)新

秦淮區(qū)以“一區(qū)一特色”改革工作為抓手，圍繞產(chǎn)權(quán)制度這個關(guān)鍵，以“四個打通”找準(zhǔn)切入點和突破口，在城市更新中取得了較好的成效。

打通以產(chǎn)權(quán)制度為核心的政策堵點。秦淮區(qū)通過具體更新項目的推進，為南京市8項政策的出臺提供了實踐樣本和案例支撐。針對項目權(quán)屬復(fù)雜、居民訴求不一等堵點，以石榴新村項目為試點，探索“成熟一塊，供應(yīng)一塊”的分期供地方式，以及“簽約率滿95%可核發(fā)規(guī)劃許可”的寬容審批，該做法納入市級《居住類地段城市更新規(guī)劃土地實施細(xì)則》。為應(yīng)對歷史地段私房更新無先例可循的問題，區(qū)政府與市相關(guān)部門聯(lián)合發(fā)布《老城南小西湖歷史地段微更新規(guī)劃方案實施管理指導(dǎo)意見》，為傳統(tǒng)民居歷史地段保護更新提供政策依據(jù)。這些制度層面的政策和文件，為碎片化、應(yīng)急式更新走向有政策和規(guī)劃引導(dǎo)的系統(tǒng)性、全局性更新提供了重要指引。

打通因地制宜的更新模式。秦淮區(qū)根據(jù)不同項目的特點和具體情況，探索形成了“整體保護、改造重建、留改拆、漸進式微更新、環(huán)境整治、保護利用”六種可復(fù)制、可推廣的更新模式。整體保護更新，即針對老城整體風(fēng)貌、空間格局進行整體保護，嚴(yán)格控制建筑風(fēng)貌、空間尺度等，適當(dāng)植入新的業(yè)態(tài)和文化內(nèi)涵。改造重建更新，即針對房屋安全鑒定等級不高、歷史文化價值不明顯以及成片非歷史地段的棚戶區(qū)、危舊房等，采用原址翻建和原址改造重建模式。留改拆更新，即針對成套小區(qū)和混合居住類地段，采取保留修繕利用歷史建筑、文物建筑，適當(dāng)完善功能、優(yōu)化空間和增加建筑面積；對公共閑置用地與房屋進行空間重構(gòu)和功能復(fù)合利用。漸進式微更新，即針對傳統(tǒng)民居歷史地段，由政府主導(dǎo)開展危房消險、建筑修繕、微型管廊等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以院落為單位漸進更新，“一房一策”進行更新設(shè)計，兼顧民生改善、文化傳承和活力再生。環(huán)境整治更新，即針對老舊小區(qū)，整治公共空間的環(huán)境，改善基礎(chǔ)設(shè)施，對建筑立面進行出新美化。保護利用，即通過外部環(huán)境提升、原立面出新和內(nèi)部使用功能改善，實現(xiàn)老建筑群的整體保護展示。

打通多元主體參與更新的金融路徑。堅持推動政府有形之手、市場無形之手、居民主動之手同向發(fā)力。在政府有形之手上，將區(qū)屬國企老城南集團變更為區(qū)城市更新集團，將區(qū)里的更新項目不按點狀、而是按片區(qū)進行打包，平衡投入與產(chǎn)出機制，統(tǒng)一向市場進行招標(biāo)。在市場無形之手上，堅持非禁即準(zhǔn)、充分讓利，通過銀行融資、組建基金、發(fā)行專項債等方式，鼓勵國有銀行等資本運作提前介入項目研究，與知名品牌企業(yè)建立長期合作伙伴關(guān)系。在居民主動之手上，提出“危房拆遷安置，政府不大包大攬”思路，出臺資金籌措辦法，強化危房產(chǎn)權(quán)人治理主體責(zé)任，讓危房產(chǎn)權(quán)人參與拆遷安置全過程，不當(dāng)“旁觀者”。

打通聯(lián)系服務(wù)群眾的“最后一公里”。秦淮區(qū)積極發(fā)揮黨建引領(lǐng)作用，在項目上創(chuàng)新成立臨時黨委，發(fā)動更新戶中的老黨員，讓群眾來做群眾工作，切實幫助居民接受政策、算清細(xì)賬，形成征求意見—收集反饋—固化方案—群眾評判的工作閉環(huán)。構(gòu)建社區(qū)規(guī)劃師制度，邀請專家和設(shè)計團隊參與每一次的居民議事會，與產(chǎn)權(quán)人反復(fù)商量設(shè)計方案。在破解不具備征收條件的城中村危舊片區(qū)改造治理難題時，設(shè)計團隊修改建設(shè)圖紙多達58次，創(chuàng)全省建設(shè)圖紙修改新高，最終該片區(qū)改造項目僅用45天就實現(xiàn)了高達97%的簽約率。多年來，全區(qū)從未發(fā)生一起因城市更新導(dǎo)致的重點信訪和輿情案件。

重經(jīng)驗總結(jié)，從實踐探索到樣本示范

歷經(jīng)多年探索，秦淮區(qū)的小西湖、荷花塘、大陽溝3個項目被列為國家級城市更新試點項目，石榴新村、小松濤巷等7個項目被列入省級首批試點項目，試點數(shù)量位居好成績、全省前列，為城市更新提供經(jīng)驗啟示。

城市更新須始終堅持以人民為中心方能“不畏浮云遮望眼”。評判城市更新的成效，最終要落到是否著力解決了人民群眾的急難愁盼問題，是否提升了人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。城市更新首先要創(chuàng)新治理，讓更多人民群眾參與進來，優(yōu)先對居民改造意愿強、安全隱患較大的小區(qū)和片區(qū)實施改造，充分保障公眾知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)，才能確保改造后的一磚一瓦、一枝一葉都更好體現(xiàn)民眾所盼、共同所得。

城市更新須始終堅持保護傳承歷史文化方能“百花齊放春滿園”。一個城市的歷史遺跡、文化古跡、人文底蘊，既是城市生命的一部分，也是區(qū)別于其他城市的重要特質(zhì)?？匆姎q月留痕、留住文化根脈，是城市更新的應(yīng)有之義，如何處理新與舊、拆與留、改與建的關(guān)系，是所有地區(qū)城市更新工作需要回答的重要課題。只有將城市獨特的空間形態(tài)和人文精髓融入民生改善、景區(qū)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展之中，歷史文化遺產(chǎn)才不會淪為現(xiàn)代水泥森林包圍下的微型盆景。

城市更新須始終堅持精致精細(xì)的實施路徑方能“半畝方塘一鑒開”。城市更新一定會對城市的原貌有所改變，這些改變大到城市整體的規(guī)劃格局，小到單幢建筑的形狀、顏色、功能。在這個過程中，需要緊扣產(chǎn)業(yè)升級和消費升級，再造城市空間；需要以文化創(chuàng)意引領(lǐng)設(shè)計，再造城市活力；需要盤活城市存量資產(chǎn)，滿足城市由擴張型轉(zhuǎn)向內(nèi)涵式發(fā)展的需求、再造城市價值；需要采用新的經(jīng)營模式、新的開發(fā)理念，再造城市品質(zhì)。秦淮區(qū)對更新對象實行分級分類管理，探索形成了六種可復(fù)制可推廣的更新模式，是緊扣群眾所需、發(fā)展所需，精致精細(xì)地實施城市更新的成功探索。

城市更新須始終堅持借力借勢方能“直掛云帆濟滄海”。政府是城市更新的規(guī)劃決定者、投資人是主要實施者、民眾是最重要的受益者，成功的城市更新要形成三者共同參與的機制。采用“自上而下”和“自下而上”相結(jié)合的更新方式，對開發(fā)難度大，需要對產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、土地結(jié)構(gòu)、空間形態(tài)等重構(gòu)重塑的更新項目，可由政府主導(dǎo)，部分公眾參與；對于開發(fā)難度較小，側(cè)重于某個固定片區(qū)的局部調(diào)整，涉及功能和產(chǎn)權(quán)延續(xù)的更新項目，可采取公私合作、利益共享、風(fēng)險共擔(dān)的“漸進式、微更新”模式，降低政府負(fù)擔(dān)，提高社會力量參與的主動性與積極性。

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