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解決“不想生、不敢生”難點堵點問題

——人口與計劃生育“一法一條例”貫徹實施情況的調研報告

習近平總書記明確指出：“以人口高質量發(fā)展支撐中國式現(xiàn)代化”。省人大常委會黨組高度重視人口與計劃生育工作，黨組書記、副主任烏蘭于2023年4月4日召開會議就相關事項進行了專題研究，黨組成員、副主任陳飛、周農、彭國甫等領導同志就相關事項先后作出了批示。為了促進黨中央和省委人口長期均衡發(fā)展戰(zhàn)略有效實施，根據(jù)省人大常委會2023年監(jiān)督工作計劃，在省人大常委會副主任彭國甫的具體領導下，省人大教科文衛(wèi)委近期牽頭組織有關單位對人口與計劃生育法、湖南省人口與計劃生育條例（以下簡稱“一法一條例”）貫徹實施情況進行了深入調研。先后赴長沙、常德、岳陽三市及其5個縣（區(qū)）實地了解婦幼保健院、托育機構、計生協(xié)服務項目等情況，聽取相關部門和基層干部意見建議，走訪部分失獨家庭和獨生子女傷殘困難對象，面對面聽取群眾代表意見，邀請部分人大代表進行了座談。

總的來看，全省各級深入學習貫徹黨中央決策部署，貫徹落實“一法一條例”取得較好成效。一是配套支持措施不斷完善。省委、省政府先后出臺促進人口長期均衡發(fā)展、積極應對人口老齡化實施方案等政策措施，市縣兩級結合實際制定實施了相應鼓勵生育的具體措施。全省依法取消社會撫養(yǎng)費，清理廢止不適應“一法一條例”的相關法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件439件。二是優(yōu)生優(yōu)育水平明顯提升。2022年，全省孕產婦死亡率7.08/10萬、5歲以下兒童死亡率3.66‰、嬰兒死亡率2.09‰，均明顯優(yōu)于全國平均水平。出生缺陷發(fā)生率由2015年的218.39/萬下降至2022年的163.11/萬。三是普惠托育服務開局良好。近3年我省新增普惠托位2.28萬個。目前全省共有托育機構2404個，提供托位16.66萬個。四是扶助關懷工作深入開展。全省建成“暖心家園”112個，先后四次提高計劃生育特別扶助金標準，其中失獨家庭由每人每月340元提高至640元，并且14個市州執(zhí)行標準均高于省定標準，有11個市州對失獨家庭發(fā)放5千至5萬元不等的一次性慰問金。

存在的主要問題

在貫徹優(yōu)化生育政策上，有的地方認識不到位、發(fā)力不精準

一是緊迫感不強。省委明確要求2022年末各市州要在貫徹優(yōu)化生育政策上出臺具體的實施意見或措施。截至2023年4月底，只有長沙、株洲、湘潭、常德、張家界、湘西自治州等6個市州落實了省委的這一要求。華容縣出生人口連年呈斷崖式下降（2020年5279人，2022年3357人），但該縣尚未出臺有效措施鼓勵支持生育。一些地方在多層次、全方位推進養(yǎng)老服務體系建設上明顯滯后于養(yǎng)老需求。

二是內生動力不足。一些干部認為，人口與計劃生育工作是潛績，短期看不出成績。一些中心城市可以坐收人口紅利，對人口與計劃生育工作動力不足。一些人口流出的市縣則認為，“即使做再多工作，孩子長大后還是要去發(fā)達地區(qū)工作”，因此在人口與計劃生育工作上也沒有積極性。

三是領導力量減弱。一些地方人口工作領導小組很少召開會議研究人口發(fā)展問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）原計生辦并入社會事務服務中心，只有1至2名兼職人員。2022年以后，人口監(jiān)測工作經(jīng)費從基本公衛(wèi)資金中剝離，沒有文件規(guī)定經(jīng)費從哪里出，人口監(jiān)測經(jīng)費嚴重不足。

在保持適度生育水平上，工作力度不夠、系統(tǒng)性不強

人口與計劃生育法第二十七條規(guī)定：“采取支持措施，減輕家庭生育、養(yǎng)育、教育負擔。”調研發(fā)現(xiàn)，盡管配套的支持生育措施各地出臺了不少，但“含金量”不夠、剛性不足，落地效果不佳。

一是部門協(xié)同“弱”。有關部門在落實積極生育支持措施上協(xié)同推進力度還不強。比如，托育機構用水、用電、用氣執(zhí)行居民生活價格等優(yōu)惠政策還未全面落實?；鶎拥耐痉从?，上級部門沒有出臺相關政策措施，下面很難跟進突破。

二是措施效果“差”。各地出臺的措施沒有聚焦解決“不想生、不敢生”“生不起、養(yǎng)不起”“沒人帶、沒人管”等難點堵點問題，不能真正激發(fā)生育意愿。比如，教育方面，雖然“雙減”有效減輕了學生作業(yè)和考試負擔，但受一些落后教育理念的影響，一些家長的教育焦慮并沒有根本緩解，“內卷”依然嚴重。

三是落地落實“難”。產假、育兒假等還沒有形成合理的成本分擔機制。長沙市對合法生育三孩及以上的本地戶籍家庭給予每孩發(fā)放1萬元的育兒補貼，對兩個及以上子女的本地戶籍家庭增加1套購房指標，但收效甚微。有人大代表和群眾建議，一孩才是生育萎縮的主因，不能只獎勵二孩、三孩。

在落實計生特殊家庭全方位幫扶保障制度上，存在不到位現(xiàn)象

人口與計劃生育法第三十二條規(guī)定：“獲得《獨生子女父母光榮證》的夫妻，獨生子女發(fā)生意外傷殘、死亡的，按照規(guī)定獲得扶助?？h級以上各級人民政府建立、健全對上述人群的生活、養(yǎng)老、醫(yī)療、精神慰藉等全方位幫扶保障制度”。截至2023年3月，我省共有計生家庭特別扶助對象8.74萬人。隨著年齡增長，他們面臨著生活、養(yǎng)老、就醫(yī)、精神慰藉等諸多現(xiàn)實困難。

一是政策“碎片化”“短期性”。2015年省政府六部門印發(fā)的《關于進一步做好計劃生育特殊困難家庭扶助關懷工作的通知》已超過文件有效期，且部分內容與中央新的政策不符。目前全省沒有一個管總的、長期的政府規(guī)章或實施方案，現(xiàn)行的各項幫扶保障政策散見在各部門、各項目中，沒有體現(xiàn)計生特殊保障對象的法定性、榮譽性。

二是精神慰藉服務嚴重不足。機構改革后，基層工作隊伍弱化，缺乏進行精神慰藉、護理指導和心理疏導的專業(yè)機構和人員，難以滿足計生特殊家庭強烈的精神慰藉等需求。

三是重病大病防治補貼偏低。從2015年起，省計生協(xié)為全省計生特殊家庭每人每年購買150元健康保險，重病大病住院每人每天發(fā)放護理補貼100元（全年不超過5000元）。計生特殊家庭普遍反映，目前護工市場價為每天180元—300元，現(xiàn)有100元的護理補貼標準過低。

在育齡婦女生育意愿上，總體存在持續(xù)走低現(xiàn)象

據(jù)統(tǒng)計，我省育齡婦女總人數(shù)逐年減少，已由2016年的1884萬降到2022年的1676萬，下降比為11%。調研發(fā)現(xiàn)，常德市女性平均初育年齡為27.8歲。當前，育齡婦女在平衡生育、家庭與自我發(fā)展的過程中，主要面臨以下困難：

一是經(jīng)濟負擔重——不敢生。不少女性表示，“多生一個小孩，就多一份壓力，多一份負擔”。在不打算生（再生）孩子的原因中，養(yǎng)育成本（吃穿用）、教育成本、房價是最主要的三大原因，這導致育齡婦女被迫推遲生育或者放棄（減少）生育。另外，我省職工醫(yī)保和城鄉(xiāng)居民醫(yī)保報銷費用總額遠低于育齡婦女實際生育所花費用。

二是職場壓力大——不想生。“一法一條例”對“保障婦女就業(yè)合法權益”作出具體規(guī)定，但在執(zhí)行層面落實得還不夠好，政府在“為因生育中斷就業(yè)的女性提供就業(yè)培訓公共服務，平衡職工工作和家庭關系”等方面還需加大工作力度。據(jù)統(tǒng)計，近5年來岳陽市本級共有1680名職業(yè)女性因生育原因離開工作崗位，離職率達到15.7%。一些女職工擔心懷孕后可能調離骨干崗位，會被“邊緣化”，為了就業(yè)或升職，只好選擇推遲生育或者不生育。

三是生育能力弱——生不出。以長沙市岳麓區(qū)為例，高危產婦發(fā)生率已由2016年的43.81%，升至2021年的63.47%、2022年的75.01%。近年來，各地產后抑郁發(fā)生率與高危產婦發(fā)生率均逐年增加，育齡夫婦不孕不育率已攀升至12%以上，未婚未育女性人工流產率長期居于高位，這些都是抑制生育水平、導致總體生育力下降的重要因素。有基層衛(wèi)健部門的同志反映，一些小診所的主要業(yè)務就是違規(guī)做人流手術。女性一旦多次流產，因生理功能障礙導致終身不孕的可能性急劇增加。

在普惠式托育供給上，存在總量不足、結構不優(yōu)等現(xiàn)象

人口與計劃生育法第二十八條和我省條例第十八條，對推動建立普惠托育服務體系均作出相應規(guī)定，要求“提高嬰幼兒家庭獲得服務的可及性和公平性”。調研發(fā)現(xiàn)，目前我省每千人口托位數(shù)為2.5個，離“十四五”規(guī)劃確定的“每千人口擁有4.5個托位數(shù)”的任務指標還有一定差距。普惠托育服務尚處于起步階段，存在供需結構失衡、設施建設滯后、機構生存困難、服務水平有待提高等難題。

一是公辦托育機構嚴重不足。超過三成的嬰幼兒家庭有強烈的送托需求，但現(xiàn)有托位數(shù)僅能滿足8%左右嬰幼兒家庭的需求。全省托育服務機構中，民辦機構占比近9成，非營利性質機構占比只有51.5%；岳陽市有托育機構185個，公辦機構（含公建民營）僅27個。一些地方政府對大力發(fā)展托育服務不夠重視，推進托育項目建設不夠有力，市縣層面幾乎沒有投入。

二是托育機構收費標準較高。對0—3歲嬰幼兒普惠托育服務，中央財政只給予每托位1萬的新建公辦托育機構補助，而且申報要求高，獲得補助的機構不多。我省財政對普惠托育機構均沒有給予運營補貼和建設補助。一些托育機構負責人反映，場地租賃費用一般占民辦托育機構成本的3-5成。漢壽縣新喬托幼園每學期收費標準為7800元/人，超出普通家庭負擔能力。常德市2022年開放托位1.41萬個，實際收托5706個，托位空置率59.75%。“家庭送不起”與“機構收不足”的現(xiàn)象并存。

三是從業(yè)人員資質、服務標準不健全。現(xiàn)有從事托育服務的人員主要由來自家政領域的保育員、持有幼兒教師資格證的幼教專業(yè)畢業(yè)生構成，缺乏3歲以下兒童早期綜合發(fā)展相關知識教育和專業(yè)技能訓練，綜合素質良莠不齊。受新冠肺炎疫情沖擊，一些托育機構時關時開，生源不穩(wěn)，收入減少，托育服務人員流失嚴重。部分托育機構由于“未取得消防安全檢查合格證明”“未取得托幼機構衛(wèi)生評價報告”，沒有進行備案。

對策建議

加強人口與計劃生育工作的責任落實。切實落實“一對夫妻可以生育三個子女”的政策，各級政府、機關、部門及村民委員會、居民委員會、社會團體、企業(yè)事業(yè)組織，都須落實人口與計劃生育“一法一條例”規(guī)定的責任。堅持和完善目標管理責任制，確保市、縣、鄉(xiāng)三級人口與計劃生育工作機構健全，人員經(jīng)費到位，促進新時代計生協(xié)會工作轉型發(fā)展、創(chuàng)新發(fā)展。

切實減輕家庭生育養(yǎng)育教育負擔。人口與計劃生育法規(guī)定：“采取財政、稅收、保險、教育、住房、就業(yè)等支持措施，切實減輕家庭生育、養(yǎng)育、教育負擔”。對此，我省應切實落實，同時要健全完善義務教育、婦女就業(yè)、住房、生育等方面服務的保障機制，更加注重從全周期、全過程的視角設計生育支持政策措施。

全面落實對計生特殊家庭全方位幫扶保障制度。廢止省衛(wèi)生健康委等六部門2015年聯(lián)合印發(fā)的文件，盡快出臺新的專門文件，督促市縣兩級人民政府健全和實施“全方位幫扶制度”。推廣長沙市望城區(qū)等地相關做法，以政府購買服務的方式，委托第三方機構為計生特殊家庭提供“全方位幫扶制度”中的相關服務，以解決政府機構精簡后帶來的幫扶保障措施不到位等問題。大力推進“暖心家園”等建設。

推動建設生育友好型社會。人口與計劃生育法規(guī)定：國家對計劃生育夫妻依規(guī)給予獎勵；要建立、健全促進生育的社保制度；符合法律法規(guī)生育子女的夫妻，可以獲得延長生育假或者其他福利待遇；有條件的地方設立父母育兒假；婦女懷孕、生育和哺乳期間，依規(guī)享受特殊勞動保護，等等。對此，我省要切實予以落實。同時要完善生育后再就業(yè)、靈活就業(yè)支持政策，支持企業(yè)開設“媽媽崗”，保障婦女就業(yè)合法權益。廣泛開展“一法一條例”學習宣傳，加大青少年性與生殖健康教育力度，加強對青年正確的婚戀觀、家庭觀引導，建設新型婚育文化。

著力提升優(yōu)生優(yōu)育服務水平。落實我省條例第二十八條等有關規(guī)定，保障公民享有優(yōu)生優(yōu)育服務，提高公民的生殖健康水平，促進生殖健康和輔助生殖技術研發(fā)應用，支持困難家庭實現(xiàn)生育意愿。加強對“婦幼健康守護行動”民生實事的監(jiān)督，強化出生缺陷防治措施。

全面推進托育服務規(guī)范化經(jīng)營、高質量發(fā)展。縣級以上各級人民政府要綜合采取規(guī)劃、土地、住房、財政、金融、人才等措施，加快建立普惠托育服務體系的步伐。出臺政策措施，鼓勵和引導社會力量興辦托育機構，支持幼兒園和機關、企事業(yè)單位、社區(qū)提供托育服務。優(yōu)先支持市縣兩級建設一批承擔指導功能的示范性托育機構，重點建設“家門口”和“單位門口”托育機構，鼓勵和支持有條件的幼兒園招收2—3歲幼兒。

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