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中國的反恐怖主義法律制度體系與實踐

（2024年1月）

中華人民共和國國務(wù)院新聞辦公室

目  錄

　　前  言

　　一、反恐怖主義法律制度體系日臻完善

　　——修改完善刑事法律

　　——開展反恐專門立法

　　——完善其他相關(guān)法律

　　——健全有關(guān)行政法規(guī)

　　——新增相關(guān)地方性法規(guī)

　　——制定部門與地方政府規(guī)章

　　二、恐怖活動認定清晰、處罰規(guī)范

　　——清晰界定恐怖主義、恐怖活動等概念

　　——明確恐怖活動違法行為認定標準

　　——明確恐怖活動犯罪行為認定標準

　　——遵循恐怖活動違法行為處罰原則

　　——規(guī)范恐怖活動犯罪行為處罰自由裁量權(quán)

　　三、在反恐怖主義工作中規(guī)范權(quán)力運行

　　——規(guī)范辦理程序

　　——落實辦案責任

　　——加強外部監(jiān)督

　　——拓寬監(jiān)督渠道

　　四、在反恐怖主義工作中依法保障人權(quán)

　　——保障享有人權(quán)的安全環(huán)境與社會秩序

　　——保障受害人和其他利害關(guān)系人的權(quán)利

　　——保障人身自由、人格尊嚴

　　——保障辯護權(quán)

　　——保障知情權(quán)、參與權(quán)

　　——保障依法獲得救濟的權(quán)利

　　——保障使用本民族語言文字進行訴訟的權(quán)利

　　——保障罪犯合法權(quán)利

　　五、有力維護人民安全和國家安全

　　——不斷增強反恐防恐能力

　　——更好統(tǒng)籌安全穩(wěn)定與社會發(fā)展

　　——消除恐怖主義的思想基礎(chǔ)

　　——為全球和區(qū)域安全穩(wěn)定作出積極貢獻

　　結(jié)束語

　　前  言

　　恐怖主義是人類社會的公敵，是對所有國家和全人類的挑戰(zhàn)，嚴重威脅國際和平與安全。反恐怖主義是國際社會的共同責任。

　　長期以來，聯(lián)合國主導(dǎo)制定一系列公約等文件，領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)成員國共同打擊恐怖主義，推動將反恐怖主義工作納入法治軌道。世界各國紛紛響應(yīng)聯(lián)合國號召，積極履行國際義務(wù)，制定和實施國內(nèi)反恐怖主義法律，不斷加強國際反恐怖主義合作。經(jīng)過不懈努力，國際社會逐步建立起包括國際性、區(qū)域性公約，多邊、雙邊條約和協(xié)定，以及國內(nèi)法在內(nèi)的多層次反恐怖主義法律制度體系。

　　中國作為恐怖主義受害國，長期面臨著恐怖主義的現(xiàn)實威脅。中國歷來高度重視反恐怖主義法治建設(shè)，通過締結(jié)或參加一系列國際公約條約、修改完善刑事法律，不斷積累反恐怖主義法治經(jīng)驗。面對國際國內(nèi)恐怖活動的新情況、新形勢，中國持續(xù)深化對反恐怖主義法治工作的認識，全面總結(jié)本國反恐怖主義工作的規(guī)律特點和實踐做法，借鑒吸收他國有益經(jīng)驗，制定反恐怖主義專門法律，完善反恐怖主義法律制度體系，規(guī)范和統(tǒng)一法律適用，為加強反恐怖主義工作提供了法治保障。

　　多年來，通過建立健全法律制度、嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法、全面落實公正司法、切實加強人權(quán)保障等法治實踐，中國逐步探索出符合本國實際的反恐怖主義法治道路，有力維護了國家安全、公共安全和人民生命財產(chǎn)安全，為全球和地區(qū)安全穩(wěn)定作出貢獻。

　　一、反恐怖主義法律制度體系日臻完善

　　自20世紀60年代以來，在聯(lián)合國及其專門機構(gòu)和關(guān)聯(lián)組織主持下，國際社會陸續(xù)制定了13項全球性反恐怖主義公約，表明全球?qū)Υ驌艨植乐髁x的基本立場和態(tài)度。從20世紀70年代末開始，為加強國際合作，有效防范和懲治恐怖活動，中國相繼加入或批準了《關(guān)于在航空器內(nèi)的犯罪和犯有某些其他行為的公約》《關(guān)于制止非法劫持航空器的公約》《統(tǒng)一國際航空運輸某些規(guī)則的公約》等。20世紀90年代以來，中國立足本國國情，堅持憲法原則，借鑒學(xué)習國際社會有益經(jīng)驗，加快了國內(nèi)反恐怖主義法律制度體系建設(shè)進程。

　　——修改完善刑事法律。恐怖活動犯罪是國際公認的嚴重刑事犯罪，是各國刑法打擊的重點。1997年3月，全國人民代表大會修改《中華人民共和國刑法》，新增組織、領(lǐng)導(dǎo)、參加恐怖組織罪，并加大了對相關(guān)恐怖活動犯罪的處罰力度。2001年美國“9·11”事件后，世界各國迅速采取有效措施打擊恐怖主義。同年12月，全國人大常委會通過《中華人民共和國刑法修正案（三）》，專門完善恐怖活動犯罪刑法條款，明確刑法適用，對刑法作出八條補充修改。其中，為落實聯(lián)合國安理會第1373號決議，增設(shè)資助恐怖活動犯罪。同時，為懲治涉及恐怖活動洗錢的犯罪活動，將恐怖活動犯罪納入洗錢罪的上游犯罪。2006年6月，全國人大常委會通過《中華人民共和國刑法修正案（六）》，在相關(guān)條款中進一步完善了為恐怖活動犯罪洗錢的罪刑規(guī)定。2015年8月，針對暴力恐怖犯罪出現(xiàn)的新情況、新問題，全國人大常委會通過《中華人民共和國刑法修正案（九）》，增設(shè)準備實施恐怖活動罪，宣揚恐怖主義、極端主義、煽動實施恐怖活動罪以及利用極端主義破壞法律實施罪等罪名，并明確相關(guān)罪狀，細化刑罰適用。

　　此外，2012年、2018年全國人大及其常委會先后兩次修改《中華人民共和國刑事訴訟法》。其中，為適應(yīng)懲治恐怖活動犯罪的需要，對恐怖活動犯罪偵查、起訴、審判程序等方面作出特別規(guī)定。最高人民法院、最高人民檢察院單獨或者聯(lián)合制定發(fā)布一系列司法解釋，進一步規(guī)范打擊恐怖活動犯罪的法律適用和訴訟程序。

　　——開展反恐專門立法。進入21世紀以來，世界范圍內(nèi)接連發(fā)生一系列重大恐怖襲擊事件，各國紛紛制定反恐怖主義法，或者修訂完善原有法律。2011年10月，為加強反恐怖主義工作，保障國家安全、維護社會穩(wěn)定、保護人民生命財產(chǎn)安全，全國人大常委會通過關(guān)于加強反恐怖工作有關(guān)問題的決定，對恐怖活動的定義、反恐怖工作領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)及其職責、恐怖活動組織和人員認定及名單公布、開展反恐怖國際合作等作出規(guī)定，為后續(xù)立法工作打下堅實基礎(chǔ)。

2011年至2014年間，國際恐怖主義愈演愈烈，多國接連發(fā)生一系列重大恐怖襲擊事件，境內(nèi)外民族分裂勢力、宗教極端勢力、暴力恐怖勢力連續(xù)在新疆、北京、云南等多地制造一系列暴力恐怖案（事）件，嚴重踐踏人類尊嚴。2014年4月，為總結(jié)治理恐怖活動犯罪經(jīng)驗，完善反恐怖主義工作機制，堅決遏制暴恐活動多發(fā)、頻發(fā)、蔓延態(tài)勢，國家反恐怖主義工作領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)牽頭多部門，在實地調(diào)查、研究論證、廣泛聽取征求各方意見建議基礎(chǔ)上，起草反恐怖主義法。2014年10月，全國人大常委會對《中華人民共和國反恐怖主義法（草案）》進行初次審議，會后將草案全文面向社會公開征求意見，并進行修改。2015年2月和12月，全國人大常委會對《中華人民共和國反恐怖主義法（草案）》分別進行第二、第三次審議，均對草案進行完善。2015年12月27日，全國人大常委會通過《中華人民共和國反恐怖主義法》。該法作為反恐怖主義的專門性、綜合性法律，對中國反恐怖主義工作的基本原則和立場、恐怖活動組織和人員的認定、安全防范、情報信息、調(diào)查、應(yīng)對處置、國際合作、保障措施、法律責任等作出全面規(guī)定，為防范和懲治恐怖活動提供了有力的法律保障。2018年4月，全國人大常委會修正《中華人民共和國反恐怖主義法》，進一步明晰行業(yè)主管部門職責，促進反恐怖主義工作的有效開展。（見事例一）

　　——完善其他相關(guān)法律。為在反恐怖主義實踐中加強不同法律之間的系統(tǒng)性配合，填補法律漏洞，補齊短板，形成合力，中國不斷對相關(guān)法律中涉及反恐怖主義的具體內(nèi)容進行完善。例如，2006年通過的《中華人民共和國反洗錢法》對預(yù)防和遏制恐怖主義融資及相關(guān)違法犯罪活動作出規(guī)定；2015年通過的《中華人民共和國國家安全法》對打擊恐怖主義和極端主義作出規(guī)定；2016年通過的《中華人民共和國網(wǎng)絡(luò)安全法》對不得利用網(wǎng)絡(luò)宣揚恐怖主義、極端主義等作出規(guī)定；2020年修訂的《中華人民共和國國防法》對依法運用武裝力量打擊恐怖主義等作出規(guī)定，《中華人民共和國人民武裝警察法》對武警部隊參與防范和處置恐怖活動的任務(wù)作出規(guī)定；2020年通過的《中華人民共和國香港特別行政區(qū)維護國家安全法》對與香港特別行政區(qū)有關(guān)的恐怖活動犯罪及其處罰作出規(guī)定。

　　——健全有關(guān)行政法規(guī)。為不斷適應(yīng)反恐怖主義工作實踐需要，加強相關(guān)行政部門開展反恐怖主義工作的協(xié)調(diào)配合，壓實各方責任，中國政府持續(xù)健全完善相關(guān)行政法規(guī)中涉及反恐怖主義工作的條款。例如，2000年通過的《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》對不得制作、復(fù)制、發(fā)布、傳播含有散布恐怖內(nèi)容的信息作出規(guī)定；2017年修訂的《宗教事務(wù)條例》對任何組織和個人不得利用宗教進行恐怖活動作出規(guī)定；2023年通過的《未成年人網(wǎng)絡(luò)保護條例》對不得制作、復(fù)制、發(fā)布、傳播含有恐怖主義、極端主義等危害未成年人身心健康內(nèi)容的網(wǎng)絡(luò)信息作出規(guī)定。

　　——新增相關(guān)地方性法規(guī)。2016年反恐怖主義法施行后，依據(jù)《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國立法法》賦予的地方立法權(quán)限，新疆、浙江、湖南、上海、四川、福建、北京等地結(jié)合本地實際，陸續(xù)制定關(guān)于在本行政區(qū)域?qū)嵤┓纯植乐髁x法的辦法，新疆還專門制定《新疆維吾爾自治區(qū)去極端化條例》，細化工作措施手段，增強了可操作性。此外，部分地區(qū)還在制定宗教事務(wù)條例、平安建設(shè)條例等地方性法規(guī)的過程中，規(guī)定了加強反恐怖主義工作的內(nèi)容。

　　——制定部門與地方政府規(guī)章。為更好落實反恐怖主義相關(guān)法律法規(guī)，做好本領(lǐng)域、本地區(qū)反恐怖主義工作，相關(guān)部門和地方政府依據(jù)法定權(quán)限與程序，相繼制定符合本領(lǐng)域和本地區(qū)實際需要、涉及反恐怖主義工作的有關(guān)規(guī)章。例如，2014年中國人民銀行、公安部與國家安全部聯(lián)合制定的《涉及恐怖活動資產(chǎn)凍結(jié)管理辦法》，對涉及恐怖活動資產(chǎn)凍結(jié)的程序與行為作出專門規(guī)定；2021年青海省人民政府通過的《青海省鐵路安全管理辦法》，對建立反恐怖主義指揮協(xié)調(diào)機制、加強防范恐怖襲擊能力建設(shè)等作出規(guī)定。

　　歷經(jīng)40余年探索與實踐，中國以憲法為根本，逐步形成以反恐怖主義法為主體，刑事法律為骨干，國家安全法等為保障，其他法律為補充，涵蓋行政法規(guī)、司法解釋、地方性法規(guī)、部門規(guī)章與地方政府規(guī)章等的反恐怖主義法律制度體系。

　　二、恐怖活動認定清晰、處罰規(guī)范

　　中國法律明確規(guī)定了對恐怖活動的認定和處罰標準，視恐怖活動的危害程度，區(qū)分行政違法行為和刑事犯罪行為，規(guī)定不同的法律責任?？植阑顒舆`法行為的認定和處罰標準由反恐怖主義法規(guī)定，恐怖活動犯罪行為的認定和處罰標準由刑法規(guī)定。

　　——清晰界定恐怖主義、恐怖活動等概念。中國反恐怖主義法對恐怖主義、恐怖活動等相關(guān)概念的界定具體且明確，與中國參加、締結(jié)的國際公約精神相一致，也與他國做法相通。其中，恐怖主義必須同時具備手段、目的和表現(xiàn)形式等要素，手段包括“暴力、破壞、恐嚇等手段”，目的是通過“制造社會恐慌、危害公共安全、侵犯人身財產(chǎn)，或者脅迫國家機關(guān)、國際組織，以實現(xiàn)其政治、意識形態(tài)等目的”，表現(xiàn)形式為“主張和行為”；恐怖活動則必須既具備恐怖主義性質(zhì)，又具有“組織、策劃、準備實施、實施恐怖活動”等法定表現(xiàn)形式。此外，中國的反恐怖主義法、新疆去極端化條例還界定了極端主義的概念，列舉了極端主義活動的具體情形，明確極端主義是恐怖主義的思想基礎(chǔ)。

——明確恐怖活動違法行為認定標準。中國刑法只對具有嚴重社會危害性的恐怖活動追究刑事責任，對情節(jié)輕微尚不構(gòu)成犯罪的違法行為，按照反恐怖主義法等法律予以行政處罰。對于反恐怖主義法規(guī)定的宣揚恐怖主義、極端主義或者煽動實施恐怖活動、極端主義活動等情節(jié)輕微，尚不構(gòu)成犯罪的恐怖活動，由公安機關(guān)依法予以行政處罰。情節(jié)是否輕微，由執(zhí)法司法辦案機關(guān)依照法律規(guī)定，根據(jù)恐怖活動是否符合犯罪構(gòu)成要件，行為人主觀惡性、所起到的作用，造成的社會危害等因素綜合判斷。（見事例二）

——明確恐怖活動犯罪行為認定標準。中國通過刑法、司法解釋、立案追訴標準對恐怖活動犯罪的認定標準進行明確。刑法從犯罪客體、客觀方面、主體、主觀方面，對恐怖活動犯罪構(gòu)成要件作出清晰明確的規(guī)定，嚴格區(qū)分罪與非罪、此罪與彼罪、一罪與數(shù)罪。堅持罪刑法定原則，法律沒有明文規(guī)定的，不得以任何理由定罪處刑。司法機關(guān)通過制定司法解釋、司法文件，明晰刑事案件立案追訴標準，進一步細化恐怖活動犯罪的認定標準。例如，2018年最高人民法院、最高人民檢察院等印發(fā)的關(guān)于辦理恐怖活動和極端主義犯罪案件適用法律若干問題的意見，明確規(guī)定了構(gòu)成非法持有宣揚恐怖主義、極端主義物品罪的數(shù)量標準。（見事例三）

——遵循恐怖活動違法行為處罰原則。中國執(zhí)法機關(guān)處罰恐怖活動違法行為，堅持行政處罰法定原則，嚴格遵守反恐怖主義法、治安管理處罰法、行政處罰法等法律的明文規(guī)定。堅持過罰相當原則，確保處罰與違法行為的事實、性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度相當。堅持一事不再罰原則，對同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰，同一個違法行為違反多個法律規(guī)范應(yīng)當給予罰款處罰的，按照罰款數(shù)額高的規(guī)定處罰。執(zhí)法機關(guān)落實行政裁量權(quán)基準制度，細化量化行政執(zhí)法行為的裁量范圍、種類、幅度等并對外公布。2018年以來，安徽、浙江、北京、黑龍江等地公安機關(guān)相繼制定并實施行政處罰裁量基準，對反恐怖主義行政執(zhí)法行為進行了規(guī)范。（見事例四）

——規(guī)范恐怖活動犯罪行為處罰自由裁量權(quán)。人民法院在審理恐怖活動犯罪案件中，堅持罪責刑相適應(yīng)原則，根據(jù)恐怖活動犯罪的事實、犯罪的性質(zhì)、情節(jié)和對于社會的危害程度，依照刑法的明文規(guī)定判處刑罰。為使量刑更加科學(xué)精準，中國司法機關(guān)積極推進量刑規(guī)范化改革，制定《最高人民法院關(guān)于在審判執(zhí)行工作中切實規(guī)范自由裁量權(quán)行使保障法律統(tǒng)一適用的指導(dǎo)意見》《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于常見犯罪的量刑指導(dǎo)意見（試行）》《最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部、司法部關(guān)于規(guī)范量刑程序若干問題的意見》等規(guī)范性文件，從自由裁量權(quán)的行使原則、行使條件，正確運用法律適用方法、法律解釋方法、量刑程序等方面，對行使自由裁量權(quán)進行了全面系統(tǒng)的規(guī)范。在恐怖活動犯罪案件審判實踐中，司法機關(guān)堅持規(guī)范行使自由裁量權(quán)，做到該寬則寬、當嚴則嚴、寬嚴相濟、罰當其罪。（見事例五）

　　三、在反恐怖主義工作中規(guī)范權(quán)力運行

　　中國法律對恐怖活動區(qū)分行政違法和刑事犯罪，并規(guī)定了不同辦理程序?？植阑顒舆`法案件適用行政處罰程序，恐怖活動犯罪案件適用刑事訴訟程序。通過依法規(guī)范恐怖活動案件辦理程序，落實辦案責任，強化外部監(jiān)督，實現(xiàn)了權(quán)力規(guī)范有序運行。

　　——規(guī)范辦理程序。中國法律明文規(guī)定了執(zhí)法司法辦案機關(guān)的職權(quán)和責任?？植阑顒舆`法案件由公安機關(guān)依法調(diào)查處理；恐怖活動犯罪案件由公安機關(guān)偵查、人民檢察院審查起訴、人民法院審判。執(zhí)法司法辦案機關(guān)在辦理恐怖活動案件中，必須嚴格依照法律授權(quán)，依法行使職權(quán)，確保法律執(zhí)行準確有效。在立案時，對于不應(yīng)當立案而立案的，公安機關(guān)應(yīng)當撤銷案件，人民檢察院有權(quán)監(jiān)督公安機關(guān)撤銷案件。在收集、調(diào)取證據(jù)時，公安機關(guān)既要收集對嫌疑人不利的證據(jù)，也要收集對嫌疑人有利的證據(jù)，禁止使用刑訊逼供等非法方法收集證據(jù)，對于非法證據(jù)要依法排除。在批準逮捕、審查起訴時，人民檢察院對于不符合條件的，不得作出批準逮捕或起訴決定。在審判時，人民法院對于證據(jù)不足或不構(gòu)成犯罪的，應(yīng)當作出無罪判決。

　　——落實辦案責任。中國執(zhí)法司法辦案機關(guān)積極推進辦案責任制改革，確保嚴格執(zhí)法、公正司法，有效壓實恐怖活動案件辦理人員的履職責任。人民法院進一步明晰審判組織權(quán)限和審判人員職責，以有效的審判管理和審判監(jiān)督為保障，深化庭審實質(zhì)化改革，落實讓審理者裁判、由裁判者負責，確保依法獨立公正行使審判權(quán)。人民檢察院健全辦案組織，界定內(nèi)部辦案權(quán)限，完善司法辦案責任體系，做到誰辦案誰負責、誰決定誰負責，構(gòu)建公正高效的檢察權(quán)運行機制。公安機關(guān)建立健全案件審核把關(guān)機制，明確了辦案人、審核人、審批人等的執(zhí)法辦案權(quán)力，并充分運用信息化技術(shù)對執(zhí)法辦案活動全過程記錄留痕、可回溯管理，對執(zhí)法辦案活動進行約束。執(zhí)法司法辦案機關(guān)在明確責任的基礎(chǔ)上，還規(guī)定了嚴格的責任追究制度，對違法辦案的責任人依法追究責任，根據(jù)情節(jié)予以懲戒，構(gòu)成犯罪的依法追究刑事責任。此外，執(zhí)法司法辦案機關(guān)還通過深化量刑規(guī)范化改革、建立案件質(zhì)量評價體系、推行辦案質(zhì)量考核評議機制、加強案件管理和案例指導(dǎo)、強化辦案人員培訓(xùn)等方式，全面規(guī)范權(quán)力運行。

——加強外部監(jiān)督。中國執(zhí)法司法辦案機關(guān)的權(quán)力除受到法定和內(nèi)部監(jiān)督機制的制約，還接受人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、社會監(jiān)督等外部監(jiān)督。人民代表大會作為國家權(quán)力機關(guān)，通過聽取工作報告、開展專題詢問等方式，依法對人民法院、人民檢察院的工作進行監(jiān)督。人民政協(xié)對執(zhí)法司法辦案機關(guān)實行民主監(jiān)督。人民法院、人民檢察院、公安機關(guān)也主動接受人民代表大會和人民政協(xié)的監(jiān)督。人民群眾通過擔任人民陪審員、人民監(jiān)督員和參與聽證等方式，對人民法院、人民檢察院、公安機關(guān)的執(zhí)法司法辦案活動開展社會監(jiān)督。（見事例六）

——拓寬監(jiān)督渠道。中國執(zhí)法司法辦案機關(guān)持續(xù)拓寬監(jiān)督渠道，通過多種方式強化社會監(jiān)督，不斷增強執(zhí)法司法透明度，防止執(zhí)法權(quán)、司法權(quán)被濫用。人民法院通過審判流程信息公開、裁判文書公開、執(zhí)行信息公開、庭審公開等加大司法公開力度，及時公布法院審判、執(zhí)行工作情況。人民檢察院推行檢務(wù)公開，依法公開與檢察職權(quán)相關(guān)的活動和事項，并充分運用現(xiàn)代化信息手段，建立檢務(wù)公開信息平臺，設(shè)置電子顯示查詢設(shè)備，開通網(wǎng)站、網(wǎng)頁等，方便檢務(wù)信息查詢。公安機關(guān)推行警務(wù)活動公開，行政處罰遵循公開原則，執(zhí)法過程、處罰結(jié)果自覺接受社會和公民的監(jiān)督。司法行政機關(guān)推行獄務(wù)公開，將監(jiān)獄執(zhí)法工作的條件、程序、結(jié)果依法向社會公開，加強監(jiān)獄工作的規(guī)范化、制度化、法治化建設(shè)，規(guī)范執(zhí)法行為。（見事例七）