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十五五時(shí)期是我國(guó)全面推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的關(guān)鍵五年，市縣規(guī)劃作為連接國(guó)家戰(zhàn)略、省級(jí)部署和基層落實(shí)的“重要紐帶”，其規(guī)劃編制質(zhì)量直接關(guān)系到國(guó)家戰(zhàn)略的落地成效、區(qū)域發(fā)展的協(xié)調(diào)推進(jìn)和人民群眾的切身福祉。當(dāng)前，各市縣規(guī)劃編制工作已全面啟動(dòng)，但在實(shí)踐中仍存在若干問(wèn)題，需深入剖析、精準(zhǔn)施策，確保編制出“接地氣、能落地、惠民生”的高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃。

一、市縣五年發(fā)展規(guī)劃編制存在問(wèn)題與成因剖析

（一）規(guī)劃與實(shí)際脫節(jié)，科學(xué)性不足

規(guī)劃的生命力在于其科學(xué)性與可行性。部分市縣以往在規(guī)劃編制過(guò)程中存在機(jī)械套用上級(jí)文件表述的現(xiàn)象，缺乏對(duì)本地實(shí)際的深入調(diào)研和客觀分析。

一是規(guī)劃目標(biāo)設(shè)定脫離現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，缺乏科學(xué)的基礎(chǔ)分析，忽視發(fā)展階段約束。例如，部分市縣不顧自身?xiàng)l件，盲目規(guī)劃發(fā)展高科技產(chǎn)業(yè)，但由于缺乏相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、人才支撐和市場(chǎng)需求，最終導(dǎo)致項(xiàng)目擱淺、資源浪費(fèi)，規(guī)劃目標(biāo)與最終結(jié)果形成巨大反差。

二是發(fā)展路徑同質(zhì)化嚴(yán)重，缺乏地域特色。大部分地區(qū)均出現(xiàn)相同的“數(shù)字經(jīng)濟(jì)高地”“科技創(chuàng)新高地”等定位。同時(shí)，在指標(biāo)體系設(shè)置上，未能結(jié)合本地資源稟賦、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和文化特色形成差異化發(fā)展路徑。從湖北省各市縣“十四五”規(guī)劃指標(biāo)設(shè)置的情況來(lái)看，在地市層面，全省17個(gè)市州中10個(gè)地市均沿用省級(jí)指標(biāo)體系（20項(xiàng)指標(biāo)），僅有7個(gè)市州（鄂州市、咸寧市、恩施州、仙桃市、潛江市、天門(mén)市、神農(nóng)架林區(qū)）設(shè)置了差異化指標(biāo)（如規(guī)上工業(yè)增加值、服務(wù)業(yè)增加值、新登記市場(chǎng)主體數(shù)量增速、旅游發(fā)展等），占比為41%；在縣級(jí)層面，在統(tǒng)計(jì)的46個(gè)（湖北省共計(jì)99個(gè)縣級(jí)行政單位。其中，44個(gè)市轄區(qū)因行政區(qū)劃和市州中心城區(qū)存在較高重疊，不具備參考性，未納入統(tǒng)計(jì)范圍；其余55個(gè)縣級(jí)行政區(qū)中，有9個(gè)未找到公開(kāi)數(shù)據(jù)。）縣、縣級(jí)市和自治縣中，共計(jì)21個(gè)設(shè)置了差異化指標(biāo)，占比為46%。

三是對(duì)自身短板不足的分析流于表面，對(duì)自身存在的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不優(yōu)、創(chuàng)新能力不足、要素保障乏力等深層次問(wèn)題挖掘不夠，導(dǎo)致規(guī)劃針對(duì)性、操作性不強(qiáng)。

究其根源，一是規(guī)劃編制偏重“向上看齊”。市縣兩級(jí)在規(guī)劃編制中更注重與上級(jí)政策文本的“句句對(duì)應(yīng)”、與領(lǐng)導(dǎo)意圖的“高度吻合”，卻弱化了對(duì)本地實(shí)際和長(zhǎng)遠(yuǎn)需求的客觀研判。二是規(guī)劃編制尚未完全擺脫“計(jì)劃思維”的路徑依賴。部分地區(qū)仍將五年規(guī)劃視為一項(xiàng)常規(guī)行政任務(wù)，而非真正引領(lǐng)發(fā)展的戰(zhàn)略工具。編制過(guò)程很多時(shí)候仍取決于主要領(lǐng)導(dǎo)意志和部門(mén)博弈。三是調(diào)研工作不扎實(shí)。編制團(tuán)隊(duì)未深入基層開(kāi)展系統(tǒng)調(diào)研，對(duì)本地瓶頸制約、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、文化特色等把握不準(zhǔn)，導(dǎo)致規(guī)劃與現(xiàn)實(shí)脫節(jié)。

（二）規(guī)劃編制與項(xiàng)目謀劃“兩張皮”現(xiàn)象突出

發(fā)展規(guī)劃是藍(lán)圖，重大項(xiàng)目是支撐。當(dāng)前規(guī)劃與項(xiàng)目脫節(jié)問(wèn)題在各地普遍存在，具體表現(xiàn)為規(guī)劃編制與重大項(xiàng)目謀劃“兩張皮”現(xiàn)象，折射出規(guī)劃編制過(guò)程中系統(tǒng)思維與實(shí)操能力不足。一是重目標(biāo)輕項(xiàng)目。部分市縣規(guī)劃戰(zhàn)略定位高遠(yuǎn)，卻缺乏標(biāo)志性、引領(lǐng)性重大項(xiàng)目支撐，導(dǎo)致規(guī)劃淪為“空中樓閣”。二是重項(xiàng)目輕協(xié)同。部分地區(qū)片面強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目招引，但項(xiàng)目間缺乏協(xié)同，未能服務(wù)于整體戰(zhàn)略。尤其是在縣級(jí)層面，因編制力量相對(duì)薄弱，更為關(guān)注項(xiàng)目謀劃與資金爭(zhēng)取，忽視規(guī)劃的系統(tǒng)性。三是項(xiàng)目謀劃缺乏前瞻性與系統(tǒng)性。多數(shù)地區(qū)尚未建立規(guī)劃項(xiàng)目一體化編制機(jī)制，項(xiàng)目前期工作深度不足，項(xiàng)目庫(kù)動(dòng)態(tài)更新滯后，導(dǎo)致規(guī)劃落地困難。

該問(wèn)題的本質(zhì)是系統(tǒng)思維與協(xié)同機(jī)制缺失。一是部門(mén)壁壘影響項(xiàng)目謀劃質(zhì)效。發(fā)改、自然資源、生態(tài)環(huán)境等部門(mén)之間權(quán)責(zé)交叉、信息阻隔、時(shí)序不一，規(guī)劃編制由發(fā)改部門(mén)牽頭，項(xiàng)目謀劃落實(shí)到各個(gè)行業(yè)部門(mén)，導(dǎo)致兩者缺乏從源頭的深度融合。很多項(xiàng)目因前期研究不充分、謀劃不成熟，無(wú)法及時(shí)納入規(guī)劃，而規(guī)劃中提出的戰(zhàn)略任務(wù)，又因沒(méi)有項(xiàng)目支撐而懸置。二是部分地方政府戰(zhàn)略謀劃和項(xiàng)目策劃的專業(yè)能力不足。市縣層面普遍缺少具備宏觀視野、熟悉產(chǎn)業(yè)脈絡(luò)、擅長(zhǎng)政策協(xié)調(diào)的復(fù)合型規(guī)劃人才。項(xiàng)目前期工作薄弱，特別是可行性研究、投融資模式設(shè)計(jì)、實(shí)施路徑規(guī)劃等關(guān)鍵環(huán)節(jié)質(zhì)量不高，導(dǎo)致項(xiàng)目庫(kù)“虛多實(shí)少”、難以落地。三是規(guī)劃傳導(dǎo)與動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制不健全。從總體規(guī)劃到專項(xiàng)規(guī)劃、年度計(jì)劃，從規(guī)劃內(nèi)容到項(xiàng)目，尚未形成清晰高效的傳導(dǎo)鏈條。規(guī)劃實(shí)施中缺乏常態(tài)化評(píng)估、反饋，難以根據(jù)內(nèi)外環(huán)境變化及時(shí)優(yōu)化調(diào)整，導(dǎo)致規(guī)劃在實(shí)施中逐漸脫實(shí)向虛。

（三）公眾參與“形式化”問(wèn)題普遍存在

公眾參與是提升規(guī)劃科學(xué)性、民主性和社會(huì)認(rèn)同度的重要途徑，但目前多數(shù)地區(qū)公眾參與機(jī)制流于形式，削弱了規(guī)劃的社會(huì)基礎(chǔ)。一是公眾參與渠道單一、積極性低。市縣多以線上公開(kāi)征集意見(jiàn)方式為主，普通群眾、基層代表參與度低，民意征集覆蓋面不足，且難以參與前期研討、難以開(kāi)展后續(xù)互動(dòng)，社會(huì)力量參與的積極性不足。二是意見(jiàn)采納反饋機(jī)制不健全。對(duì)公眾提出的合理訴求采納與否缺乏必要的解釋說(shuō)明。三是專家論證和專業(yè)咨詢不足。以湖北省為例，在“十四五”規(guī)劃編制過(guò)程中，僅有武漢市、宜昌市、孝感市等地組織了專家咨詢會(huì)。規(guī)劃編制的專業(yè)性和科學(xué)性受到制約。

公眾參與“形式化”，從表面看是方法問(wèn)題，從深層看則是治理理念和制度設(shè)計(jì)落后的問(wèn)題。一是傳統(tǒng)行政文化影響深遠(yuǎn)。“官本位”思維仍在一定程度上存在，部分干部對(duì)公眾參與重視不夠，習(xí)慣于“閉門(mén)造車(chē)”，認(rèn)為規(guī)劃是“政府的事”、專業(yè)的事，公眾“不懂、不該參與”。二是參與渠道和機(jī)制設(shè)計(jì)不科學(xué)。現(xiàn)有參與方式多局限于網(wǎng)上征集的形式，缺乏針對(duì)不同群體、不同議題的差異化參與設(shè)計(jì)，導(dǎo)致參與人群代表性不足、意見(jiàn)質(zhì)量不高。三是反饋與采納機(jī)制不透明。意見(jiàn)是否被采納、理由為何均未公開(kāi)，削弱公眾參與積極性。

二、提升市縣“十五五”規(guī)劃編制質(zhì)量的建議

（一）強(qiáng)化調(diào)查研究，夯實(shí)規(guī)劃編制現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

一是深入開(kāi)展前期調(diào)研。組織編制人員深入基層，全面摸清本地實(shí)情，精準(zhǔn)識(shí)別優(yōu)勢(shì)與短板。二是加強(qiáng)數(shù)據(jù)支撐與分析。整合經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、資源、環(huán)境等數(shù)據(jù)，運(yùn)用大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)進(jìn)行趨勢(shì)預(yù)測(cè)與模擬推演。三是完善論證決策機(jī)制。引入第三方評(píng)估，對(duì)重大目標(biāo)、任務(wù)、項(xiàng)目開(kāi)展多方案比選與可行性論證，確保決策科學(xué)有據(jù)。

（二）推動(dòng)規(guī)建協(xié)同，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃與項(xiàng)目深度融合

一是堅(jiān)持規(guī)劃引領(lǐng)項(xiàng)目。明確產(chǎn)業(yè)發(fā)展重點(diǎn)、空間布局策略與基礎(chǔ)設(shè)施骨架，作為項(xiàng)目生成的根本遵循。二是強(qiáng)化項(xiàng)目支撐規(guī)劃。圍繞規(guī)劃目標(biāo)，同步謀劃、儲(chǔ)備一批全局性、戰(zhàn)略性重大項(xiàng)目，建立動(dòng)態(tài)項(xiàng)目庫(kù)，明確實(shí)施主體與時(shí)序。三是建立一體化編制機(jī)制。由發(fā)改部門(mén)牽頭，推動(dòng)規(guī)劃編制與項(xiàng)目謀劃同步進(jìn)行、緊密互動(dòng)，確保規(guī)劃有項(xiàng)目支撐、項(xiàng)目按規(guī)劃布局。

（三）創(chuàng)新參與機(jī)制，增強(qiáng)規(guī)劃編制社會(huì)共識(shí)

一是拓展公眾參與渠道。構(gòu)建“線上+線下”多元化參與平臺(tái)，將公眾參與貫穿于規(guī)劃全流程。二是發(fā)揮專家智庫(kù)的專業(yè)優(yōu)勢(shì)。完善專家咨詢機(jī)制，建立跨學(xué)科、跨領(lǐng)域的專家?guī)?，?duì)科技創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)升級(jí)、綠色轉(zhuǎn)型、鄉(xiāng)村振興等重點(diǎn)領(lǐng)域進(jìn)行專項(xiàng)論證。三是完善意見(jiàn)采納反饋機(jī)制。建立意見(jiàn)分類、論證、采納與反饋制度，對(duì)合理建議充分吸收，未采納的及時(shí)說(shuō)明，增強(qiáng)社會(huì)認(rèn)同。

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