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2022年8月，習近平總書記在遼寧考察時強調(diào)，老舊小區(qū)改造是提升老百姓獲得感的重要工作，也是實施城市更新行動的重要內(nèi)容。要聚焦為民、便民、安民，盡可能改善人居環(huán)境，改造水、電、氣等生活設施，更好滿足居民日常生活需求，確保安全。要加強社區(qū)服務，提升服務功能。圍繞如何推進老舊小區(qū)改造的相關問題，以下是有關負責人、專家、地方領導的不同看法。
軟硬兼施同步治理
山東省住房和城鄉(xiāng)建設廳城市建設處處長 王強
老舊小區(qū)改造是我國城市更新工作的重要組成部分，也是創(chuàng)新社會治理格局、提升城市治理精細化水平的重要抓手。改造老舊小區(qū)，既應改善居住環(huán)境和生活設施，也需加強社區(qū)服務、提高服務水平。
老舊小區(qū)普遍面臨物業(yè)服務難題。目前，絕大多數(shù)老舊小區(qū)除了基礎設施陳舊失修、人居環(huán)境差之外，多數(shù)還存在物業(yè)管理缺乏、居民物業(yè)服務繳費意愿不強、參與治理積極性不高等難題。具體而言：
其一，房屋及其設施設備陳舊失修。老舊小區(qū)在開發(fā)建設時，受當時規(guī)劃建設標準低、投入不足等因素影響，建筑規(guī)劃不盡合理，建筑質(zhì)量不一而足。加之管理養(yǎng)護不及時、不到位，隨著時間的推移，老舊小區(qū)的房屋及設施設備等陳舊老化，如墻面剝離脫落、樓梯扶手銹蝕嚴重、樓房頂層防滲防水功能退化、消防設施功能退化等，影響居民生活質(zhì)量的同時，也帶來了很多公共安全隱患。
其二，區(qū)域配套設施普遍缺失。比如一些居住生活區(qū)在規(guī)劃建設時主要是為了解決職工的住房困難問題，缺乏必要的生活配套設施。發(fā)展到今天，居民活動場所、公共綠地、自行車棚、停車場等設施與居民實際需求相比供求矛盾較為突出，個別小區(qū)連垃圾箱、公廁、果殼箱等必要環(huán)衛(wèi)設施也配置不足，加大了老舊小區(qū)改造和管理的難度。
其三，環(huán)境臟亂差現(xiàn)象十分嚴重。主要表現(xiàn)為部分老舊小區(qū)臨街經(jīng)營用房的物業(yè)與產(chǎn)權單位存在經(jīng)濟糾紛，違法建設時有發(fā)生；道路保潔不到位，環(huán)境衛(wèi)生差，街巷環(huán)境臟亂；小商小販隨意進出小區(qū)擺攤設點，無證攤點多、違規(guī)占道經(jīng)營多、車輛亂停亂放多。
其四，社會治安問題較為突出。老舊小區(qū)居住成本低，在城市房價高企背景下，聚集了更多居住人口，人員流動性較高，由此給小區(qū)治安帶來很多隱患。
其五，復雜產(chǎn)權引發(fā)管理服務責任推卸推諉問題。老舊小區(qū)房屋產(chǎn)權有的屬于單位，有的屬于職工，部分甚至產(chǎn)權不明，管理服務責任難以界定。由于部分老舊小區(qū)物業(yè)服務在最初是無償或由企業(yè)承擔的，小區(qū)居民觀念仍然停留在“國家管修、自己管住”的階段，對物業(yè)服務收費持抵觸心理。
因此，老舊小區(qū)服務管理水平提升應當成為下一步城市治理的重要內(nèi)容。目前，不少地方已經(jīng)著手開展摸底、調(diào)查、規(guī)劃、建設等工作。應當提前設計、同步考慮好后期管理服務的長效機制，不但應防范建設與管理脫鉤的問題，還應利用這一難得機遇同步推進基層整體治理服務水平的提升。
引入城市更新理念推進城市發(fā)展和居民生活同步提升。城市更新包括兩個方面內(nèi)容：一是建筑、基礎設施等硬件的提升和完善；二是居民參與活力的激發(fā)和引導。如果說老舊小區(qū)整治依然以危房、架空線、基礎設施、信息化等硬件治理為主的話，社區(qū)更新則是將社區(qū)發(fā)展的規(guī)劃設計、開放參與理念、溝通協(xié)調(diào)機制、居民多元參與等軟件納入其中，更為注重推動社區(qū)居民就業(yè)及經(jīng)濟協(xié)作、社區(qū)商業(yè)機會、社區(qū)社會組織的培育與運營等，進而推動社區(qū)公共空間打造、共享空閑設計，推動形成社區(qū)社會生活共同體，最終將社區(qū)發(fā)展落到實處。
因此，改造應結合規(guī)劃及資源狀況，及時進行包括老舊小區(qū)在內(nèi)的街區(qū)單元劃分，完成街區(qū)規(guī)劃設計，分類推動更大區(qū)域的街區(qū)更新，這樣既能夠直接提高這部分群眾的日常生活質(zhì)量，也有利于提升城市整體品質(zhì)，還開拓了城市發(fā)展投入新領域，是民生、民心、經(jīng)濟“一舉三得”的綜合發(fā)展項目。
城市老舊小區(qū)管理服務提升需綜合施策、多方整合資源。老舊小區(qū)改造離不開資金的支持，政府應當投入必要資金資源改造提升小區(qū)環(huán)境，配備必要設施設備，指導居民自治。街道應充分尊重居民意愿，激發(fā)小區(qū)治理活力，分類推動產(chǎn)權單位、居民、物業(yè)服務機構協(xié)作協(xié)同。基層黨組織應當引領企業(yè)和居民、產(chǎn)權單位搭建多元協(xié)商平臺，協(xié)調(diào)溝通平衡各方利益。居民可民主選舉居民代表，建立小區(qū)自管會，選聘監(jiān)管物業(yè)服務機構，并承擔服務費用。物業(yè)服務機構需合理合規(guī)運營，通過開展個性化服務增加收入，開源節(jié)流、持續(xù)服務，從而建立起小區(qū)后續(xù)長效管理機制，提升基層治理的整體水平。
與此同時，相對小區(qū)新建而言，老舊小區(qū)改造提升、街區(qū)更新涉及更為多元的部門、機構與人員，在推動中會面臨特定矛盾與問題，例如政府投入大、企業(yè)介入性不足、居民參與意愿不高、服務付費意識缺乏、社會資本培育困難等?；诖?，在老舊小區(qū)改造、街區(qū)更新中，應在實地調(diào)研分析基礎上，分類施策，尋找最大公約數(shù)，建構多元主體參與機制，多方整合可用資源，推動街區(qū)改造提升。具體地說，改造過程中需加強街區(qū)規(guī)劃設計與管理，保留傳統(tǒng)街區(qū)文化特色，注重社區(qū)商業(yè)服務網(wǎng)點、社區(qū)小型商鋪布局，并考慮未來老齡化的需求。動員外部資本參與，創(chuàng)新多方共贏的合作模式，暢通資方力量參與老舊小區(qū)改造的途徑。鼓勵轄區(qū)單位、社區(qū)社會組織、居民等多元主體參與，形成政府、市場與社會力量的合力，共同推動街區(qū)治理的智能化、綠色化、人性化。以“共建、共治、共享”為目標，實現(xiàn)政府、居民、企業(yè)三方各司其職、協(xié)同行動，以社會化服務解決老舊小區(qū)管理難題。
社會資本有序參與
北京建筑大學城市經(jīng)濟與管理學院副教授丁銳
近年來，老舊小區(qū)改造成為城市建設領域的新熱點。據(jù)統(tǒng)計，2000年以前建成的老舊小區(qū)存量接近17萬個，涉及居民上億人、建筑面積約40億平方米。隨著時間推移，未來將有更多小區(qū)納入改造范疇，由此帶來的資金需求不單總量龐大，而且還將持續(xù)增長。同時，老舊小區(qū)改造對建筑行業(yè)及其產(chǎn)業(yè)鏈上下游關聯(lián)行業(yè)的發(fā)展也將發(fā)揮顯著的拉動效應，從這個意義上說，老舊小區(qū)改造集惠民生與擴內(nèi)需為一體，既是重大民生工程，更是重大發(fā)展工程。
我國改革開放與城鎮(zhèn)化發(fā)展的歷史經(jīng)驗表明，市場主體不僅是城市開發(fā)建設的實施者，更是城市經(jīng)濟社會發(fā)展的活力與創(chuàng)造力之源。推動社會資本參與老舊小區(qū)改造不僅是分擔政府財政資金壓力的必要舉措，更是符合城市發(fā)展規(guī)律的必然選擇。但是，現(xiàn)有老舊小區(qū)改造項目高度依賴中央與地方政府財政資金，雖然國家與地方在各類政策中積極鼓勵、支持和引導社會資本參與，但社會資本參與的積極性仍然不足預期。
從社會資本視角來看，制約其參與積極性的癥結，除該類項目特有的產(chǎn)權關系復雜與實施難度較大之外，更為關鍵的問題是項目盈利空間有限，以及相關政策與配套機制不健全所導致的對投資風險的顧慮。
當前，老舊小區(qū)改造項目的盈利能力主要受限于改造內(nèi)容單一且公益性強的特性，以及改造項目零散、不成規(guī)模。老舊小區(qū)改造項目多以改造小區(qū)建筑本體、公共設施或市政設施等缺乏營利條件的對象為主，其公益性定位盡管凸顯了老舊小區(qū)改造的民生工程屬性，但也限制了其作為發(fā)展工程的前景。即便在改善與提升類老舊小區(qū)改造項目中，現(xiàn)有政策允許利用小區(qū)既有閑置、低效利用的資源，開發(fā)生活配套與便民服務等具有經(jīng)營潛力的內(nèi)容，但因為老舊小區(qū)改造項目多以分散、單獨的小區(qū)甚至以單體建筑或單項工程為立項單元，導致實際可開發(fā)資源不足或難以達到經(jīng)濟可行規(guī)模。而且，目前的老舊小區(qū)改造主要偏重居住性功能完善，這在某種程度上使老舊小區(qū)改造項目與周邊城區(qū)的整體發(fā)展脫節(jié)，項目建設難以享受規(guī)模經(jīng)濟和區(qū)域協(xié)同發(fā)展紅利，同時也限制了市場主體的成本控制與盈利能力。
此外，雖然各相關部門在近年來加緊了老舊小區(qū)改造相關制度建設與機制配套，但在金融市場、規(guī)劃管理、建筑法規(guī)、項目管理等環(huán)節(jié)尚未針對老舊小區(qū)改造開放“綠燈”，且通過稅收或基于項目成效的激勵機制尚不健全。對社會資本而言，投資的不確定性風險依然存在，加上老舊小區(qū)改造項目組織實施與投資回收周期較長的特點，令社會資本在參與機會面前猶豫不決。
客觀來說，引導社會資本參與老舊小區(qū)改造，必須激發(fā)其內(nèi)在驅動力。目前，以城市有機更新與老舊小區(qū)改造為主線的城市開發(fā)建設方向已經(jīng)明確，應引導社會資本根據(jù)這一方向自發(fā)調(diào)整盈利訴求，從“短頻快”轉向“久續(xù)穩(wěn)”，從地產(chǎn)開發(fā)商向城市運營商與服務商轉變。同時，需充分用好市場這一看不見的手的作用，以滿足社會資本對合理盈利的訴求，并以市場機制推動各主體自發(fā)調(diào)節(jié)、理性決策和自主創(chuàng)新。
具體地說，一是大力拓展老舊小區(qū)改造項目的盈利空間。可充分利用小區(qū)既有的土地、建筑、設施等資源，以挖掘經(jīng)營潛力為導向鼓勵改造內(nèi)容多元化，并將改造項目與群眾急需的康養(yǎng)、幼育、醫(yī)療、零售、餐飲、文娛、停車、物業(yè)管理等生活服務與消費需求緊密結合。同時，可探索區(qū)片改造開發(fā)模式，即鼓勵多項目打包，并與周邊城區(qū)的綜合發(fā)展計劃相結合。以區(qū)片開發(fā)實現(xiàn)可開發(fā)資源的整合，以統(tǒng)一規(guī)劃優(yōu)化區(qū)域內(nèi)業(yè)態(tài)結構與空間布局，以業(yè)態(tài)創(chuàng)新盤活資源利用潛力。例如以強調(diào)職住融合的創(chuàng)新城區(qū)為模板，發(fā)揮老舊小區(qū)的內(nèi)城區(qū)位優(yōu)勢，發(fā)展共享辦公、輕辦公、電商驛站、人才社區(qū)與長租公寓等新興業(yè)態(tài)。以老舊小區(qū)改造為契機，在城區(qū)尺度上通過資產(chǎn)運營為社會資本創(chuàng)造長期穩(wěn)定收益，切實提高區(qū)域內(nèi)居民生活品質(zhì)，提升群眾對改造項目的獲得感。
二是加強金融政策傾斜，提振社會資本投資決心。從國開行運用借貸便利工具實現(xiàn)對“棚改”的巨大推動作用可知，長期低息貸款對社會資本投資城市開發(fā)建設具有顯著的激勵作用，因而可充分發(fā)揮金融調(diào)控工具對服務老舊小區(qū)改造的重要作用。
三是借力優(yōu)化營商環(huán)境的改革大勢，明確并加大對參與老舊小區(qū)改造的市場主體合法權益的保護力度，并在市場準入、規(guī)劃立項、建設審批、竣工驗收、資產(chǎn)移交等項目推進的關鍵環(huán)節(jié)上落實放權、簡化與服務措施。此外，用足稅收與企業(yè)信用的激勵作用，推動建立老舊小區(qū)改造項目在質(zhì)量、成效層面的良性競爭環(huán)境，進一步堅定社會資本的信心和自我優(yōu)化的動力。
四是搭建廣泛參與、協(xié)同高效的溝通決策平臺。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)多方資源與訴求，為社會資本參與提供便利，是政府以提升社會基層治理水平為抓手，實現(xiàn)助推社會資本投資決策的有效途徑。
總體來說，老舊小區(qū)改造的本質(zhì)依托于“共建、共治、共享”的城市建設與管理理念，這也是利用市場杠桿撬動社會資本參與老舊小區(qū)改造的支點。
公眾參與共商共治
北京市海淀區(qū)西三旗街道黨工委書記 王世松
老舊小區(qū)由于建設年代久遠，建筑結構老化、小區(qū)環(huán)境惡劣、公共服務設施缺乏，存在較多安全隱患。因此，老舊小區(qū)改造已經(jīng)成為城市更新的重要領域，是城市高質(zhì)量發(fā)展的重要內(nèi)容，也是落實以人民為中心的發(fā)展思想的重要載體。
當前，在老舊小區(qū)改造過程中，特別是在多主體協(xié)同中還存在諸多突出問題。一是資金需求巨大。目前，老舊小區(qū)改造的資金來源主要是財政資金，雖有社會資本投入，但總量極小。但老舊小區(qū)整體改造所需資金體量龐大，巨量投入僅靠財政資金難以實現(xiàn)。同時，老舊小區(qū)改造涉及多元利益主體，各利益相關方均應履行相應職責，因而需建立市場化渠道，并通過改造和運營相結合的方式來解決資金問題。二是多元利益難平衡。老舊小區(qū)改造涉及包括政府部門、產(chǎn)權單位、物業(yè)管理公司、全體居民、居民各類自治組織、實施主體及施工單位等多元主體，各方因利益訴求差異、信息不對稱等因素極易產(chǎn)生沖突，阻礙多方協(xié)同進程?；鶎诱谕七M老舊小區(qū)改造過程中，直接面對各利益主體，在多元協(xié)同參與、社區(qū)共同治理上起到核心作用，但基層政府事權受限，推進多元主體協(xié)同還需更多高層級部門共同介入。三是群眾工作難度較大。老舊小區(qū)改造涉及每一戶居民的切身利益，但在整個改造過程中，小區(qū)居民的實際參與有限，對話不足，多主體間很難建立足夠的信任，同時還存在個性化的訴求和矛盾，導致居民工作成為老舊小區(qū)改造中的重點和難點。尤其在涉及入戶上下水改造、加裝電梯等事項上，不同樓層居民的利益訴求常常存在沖突，居民工作能否做通成為改造項目能否實施的前提，也影響著老舊小區(qū)改造是否能減少遺留問題、實現(xiàn)效益最大化。四是后期運維薄弱。大多數(shù)老舊小區(qū)的物業(yè)管理都處于較低水平，因小區(qū)歷史原因、居民對物業(yè)不滿意等導致物業(yè)費收繳率低，繼而物業(yè)管理又愈來愈差，陷入惡性循環(huán)。老舊小區(qū)改造后，如果物業(yè)管理一如既往不到位，就容易造成改造效果難以持續(xù)、投入大量資金改造后的小區(qū)逐漸失序，將大大削弱居民獲得感，激發(fā)民眾不滿情緒，影響老舊小區(qū)改造工作的社會效益。
因此，在老舊小區(qū)改造中，應創(chuàng)新舉措推動多元主體協(xié)同參與。
搭建城市更新工作平臺，暢通多主體協(xié)調(diào)路徑。可建立工作專班，實現(xiàn)程序暢通，涉及的相關部門均納入平臺協(xié)同工作，形成定期工作調(diào)度機制，及時協(xié)調(diào)解決瓶頸制約，加快各項審批審查工作進度。同時，可加大項目統(tǒng)籌，將老舊小區(qū)改造清單外涉及的地下管網(wǎng)工程等相關主管單位也納入平臺，方便及時對接需要改造維修的隱蔽工程，盡量做到同步實施，一次改造解決多個問題。
明確各方責任，督促產(chǎn)權主體積極參與。需對老舊小區(qū)改造中涉及的各利益主體建立責任清單，明確產(chǎn)權單位應盡職責。通過高位協(xié)調(diào)、多方溝通等形式，達成共識，持續(xù)督促產(chǎn)權單位積極參與老舊小區(qū)改造，履行好主體責任，主動作為、籌集資金、調(diào)配資源，積極配合推進改造工作。
拓展資金來源渠道，激發(fā)社會資本參與積極性。可以探索更多社會資本參與模式以解決資金不足的難題，同時解決后期市場化運營問題，其關鍵點在于政府讓利和企業(yè)微利，盤活各類資源?？蓪⑿^(qū)公共空間利用經(jīng)營與物業(yè)服務打包，讓社會資本通過投資改造獲得小區(qū)公共空間和設施的經(jīng)營權，提供物業(yè)服務和增值服務。還可以考慮支持更大規(guī)模的老舊小區(qū)“打包”，不局限于老舊小區(qū)內(nèi)部，可將老舊小區(qū)外圍的部分城市公共空間一并納入，統(tǒng)籌盤活閑置資源，引入規(guī)?；瘜嵤┻\營主體，由市場主體負責全過程投融資、設計、建設、運營、后續(xù)維護等工作。
加大公眾參與力度，引導居民共商共治。在老舊小區(qū)改造過程中，應建立居民自治組織構建的溝通平臺，如居民議事廳、零距離理事會、老舊小區(qū)改造臨時黨支部等，并在公眾參與中起到主導作用。從立項到方案，再到實施和后續(xù)運營全過程，都應充分組織居民參與。由在民生需求最前線、最了解小區(qū)情況的社區(qū)黨組織書記或居委會主任發(fā)揮牽頭作用，搭建政民溝通橋梁，充分調(diào)動居民代表的模范帶頭作用，增強社區(qū)居民的參與意愿。
堅持全鏈條統(tǒng)籌，完善規(guī)建管一體化。老舊小區(qū)改造的前期規(guī)劃、中期建設和后期管理運營是一個統(tǒng)一整體，不應割裂開來。應堅持一體化考慮、全鏈條統(tǒng)籌，在規(guī)劃設計階段就應充分考慮后期運營管理的相關要求，鼓勵選擇有運營維護能力的實施主體、施工單位，由其一體化承擔設計、施工及后期運營、物業(yè)管理工作，減少多頭主體銜接問題，保障老舊小區(qū)改造的完整性和可持續(xù)性。
秉持開放理念，促進資源向社會開放。老舊小區(qū)改造應放在整個城市片區(qū)城市更新的大背景下統(tǒng)籌推進，不能只囿于老舊小區(qū)內(nèi)部，秉持開放的理念重新審視老舊小區(qū)及周邊城市區(qū)域可利用的潛在資源，通過老舊小區(qū)改造，促進資源合理化分配。如小區(qū)周邊閑置空間可以納入改造，為居民補充便民服務設施，也可對周邊開放，一方面增加運營收益，另一方面也可彌補城市公共服務設施的不足。
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