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國務(wù)院關(guān)于2022年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告

——2023年6月26日在第十四屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第三次會議上  

審計署審計長侯凱

委員長、各位副委員長、秘書長，各位委員:

我受國務(wù)院委托，報告2022年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計情況，請予審議。

2022年是黨和國家歷史上極為重要的一年。面對風(fēng)高浪急的國際復(fù)雜環(huán)境和艱巨繁重的國內(nèi)改革發(fā)展穩(wěn)定任務(wù)，在以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅強領(lǐng)導(dǎo)下，各地區(qū)各部門堅持以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo),深入貫徹黨的十九大和十九屆歷次全會精神，認真學(xué)習(xí)貫徹黨的二十D精神，按照黨中央、國務(wù)院決策部署，嚴格執(zhí)行十三屆全國人大五次會議有關(guān)決議，加大宏觀調(diào)控力度,實現(xiàn)了經(jīng)濟平穩(wěn)運行、發(fā)展質(zhì)量穩(wěn)步提升、社會大局保持穩(wěn)定，全年發(fā)展主要目標任務(wù)基本完成，取得來之不易的新成就。

——宏觀調(diào)控持續(xù)創(chuàng)新完善, 著力穩(wěn)住經(jīng)濟基本盤。及時出臺實施穩(wěn)經(jīng)濟一攬子政策和接續(xù)措施，高效統(tǒng)籌疫情防控和經(jīng)濟社會發(fā)展。安排新增地方政府專項債券3.65萬億元，對地方轉(zhuǎn)移支付規(guī)模同比增長16.9%，保持財政支出強度和對經(jīng)濟恢復(fù)的支持力度。持續(xù)加大減負紓困力度，全年新增減稅降費及退稅緩稅緩費超4.2萬億元。落實中央八項規(guī)定及其實施細則精神和過緊日子要求，中央部門支出下降3.5%。引導(dǎo)金融機構(gòu)增加信貸投放，降低融資成本，對普惠小微貸款階段性減息。

——堅持?；径档拙€， 持續(xù)增進民生福祉。開展就業(yè)困難人員專項幫扶，對困難行業(yè)企業(yè)實施社保費緩繳，大幅提高失業(yè)保險穩(wěn)崗返還比例。階段性擴大低保等社會保障政策覆蓋面，延續(xù)實施失業(yè)保險保障擴圍政策，共向1000多萬失業(yè)人員發(fā)放失業(yè)保險待遇。深入推進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，支持農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)鏈體系建設(shè)，做好農(nóng)產(chǎn)品保供穩(wěn)價。

——統(tǒng)籌發(fā)展和安全, 有效防范和化解重點領(lǐng)域風(fēng)險。堅持藏糧于地，新增高標準農(nóng)田建設(shè)1億畝，完成黑土地保護性耕作8300多萬畝。穩(wěn)妥處置地方中小金融機構(gòu)風(fēng)險，嚴厲打擊各種非法金融活動，著力推進專項債券補充中小銀行資本金，守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險底線。壓實地方屬地責(zé)任、部門監(jiān)管責(zé)任和企業(yè)主體責(zé)任,推動建立防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險長效機制，堅決遏制隱性債務(wù)增量。

——審計整改總體格局初步成型,審計工作“下半篇文章”更加權(quán)威高效。建立起全面整改、專項整改、重點督辦相結(jié)合的審計整改總體格局。至2023年4月，對2021年度審計發(fā)現(xiàn)的問題，已整改問題金額8501.11 億元，完善制度2900多項，追貴問責(zé)1.4萬多人。重點督辦的問題線索總體進展順利，鏟除了一些阻礙改革發(fā)展和長期未解決的頑瘴痼疾。

一、中央財政管理審計情況

此次重點審計了稅務(wù)和海關(guān)部門組織財政收入、中央預(yù)算分配和投資計劃管理、中央決算草案編制、對地方財政監(jiān)管等4方面情況。

2022年，中央一般公共預(yù)算收入總量107 552.14億元、支出總量134052.14億元，赤字26500億元，與預(yù)算持平;中央政府性基金收入22 728.67億元、支出15335.58億元;中央國有資本經(jīng)營收入2698.92億元、支出2610億元;中央社會保險基金收入2789.18億元、支出2895.29億元，年末滾存結(jié)余92.18億元。

2022年，國家發(fā)展改革委管理分配中央財政投資6400億元，其中安排中央本級支出1467.5億元，對地方轉(zhuǎn)移支付4932.5億元，主要投向糧食安全、能源安全和產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全、保障性安居工程、國家重大戰(zhàn)略和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、社會事業(yè)、生態(tài)文明建設(shè)、重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等7大領(lǐng)域。財政部、國家發(fā)展改革委、稅務(wù)總局等部門認真貫徹落實黨中央、國務(wù)院決策部署。強化財政資源統(tǒng)籌，保障重點支出需要，宏觀調(diào)控政策靠前發(fā)力并保持接續(xù)穩(wěn)定，預(yù)算收入、分配和投資計劃執(zhí)行情況與經(jīng)濟發(fā)展狀況基本匹配、總體較好，但審計也發(fā)現(xiàn)一些問題:

(一)稅務(wù)和海關(guān)部門組織財政收入不夠嚴格，規(guī)范性有待提高。

重點審計了稅務(wù)總局和海關(guān)總署的稅費征管、進口監(jiān)管等履職情況。發(fā)現(xiàn)的主要問題:一是執(zhí)法不夠嚴格。至2022年底，稅務(wù)部門應(yīng)征未征耕地占用稅、消費稅、土地使用權(quán)出讓收入等253.38億元;未及時對已達到清算條件的39個房地產(chǎn)項目清算土地增值稅9.49億元。25個海關(guān)單位少征關(guān)稅、進口環(huán)節(jié)稅及滯納金等66.99億元。二是減稅降費政策未能全面落實。至2022年底，條件不符的納稅人享受增值稅留抵退稅優(yōu)惠179.19億元，符合條件的納稅人應(yīng)享未享留抵退稅327.73億元。35 個海關(guān)單位未及時退還稅款和保證金等8.2億元。三是人為調(diào)節(jié)收入規(guī)模。28省市部分區(qū)縣稅務(wù)局為完成收入目標，征收過頭稅費43.14億元; 15省市部分區(qū)縣稅務(wù)局在完成任務(wù)后，延壓稅款入庫128.78億元。

(二)預(yù)算分配管理還存諸多薄弱環(huán)節(jié)，現(xiàn)代預(yù)算制度改革需向縱深推進。

1.一般公共預(yù)算與其他預(yù)算邊界不夠清晰。預(yù)算管理改革要求建立定位清晰、分工明確的政府預(yù)算體系，強化四本預(yù)算統(tǒng)籌。但實際中，一般公共預(yù)算與其他預(yù)算邊界仍待清晰。

一是與國有資本經(jīng)營預(yù)算支出交叉。一般公共預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算分別向46戶央企安排支出634.4億元、484.97億元。二是與政府投資基金投向重復(fù)。17項轉(zhuǎn)移支付與6支政府投資基金重復(fù)投向94戶企業(yè)，共計163.66億元。6支政府投資基金及子基金問重復(fù)投向50戶企業(yè),其中11家獲得3支及以上基金投資。

2.預(yù)算分配不夠科學(xué)合理。一是部分政府投資基金未按要求聚焦解決融資瓶頸。中央財政至2022年底已設(shè)立24支政府投資基金，共募集資金11148.89億元。其中7支未按政策要求聚焦解決中小企業(yè)融資難問題，投資的876戶企業(yè)中有118戶屬于銀行信貸優(yōu)質(zhì)客戶、31戶為主板上市企業(yè)。

二是轉(zhuǎn)移支付清理整合還不到位。交叉重復(fù)問題依然存在。“文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項資金”與“外經(jīng)貿(mào)發(fā)展資金”均支持文化服務(wù)出口，抽查發(fā)現(xiàn)3戶企業(yè)以相同服務(wù)貿(mào)易出口業(yè)務(wù)多頭重復(fù)申請，分別獲得補助資金318萬元和333.9萬元;同時，中央財政補助地方政府償還二級公路債務(wù)任務(wù)于2020年完成后，每年200億元的補助資金被調(diào)整用于補助地方普通公路養(yǎng)護支出，與已有的“成品油稅費改革”支出交叉重復(fù)。同類資金統(tǒng)籌使用力度不夠。整合后的“高標準農(nóng)田建設(shè)資金”仍由財政部和國家發(fā)展改革委同時安排，2022 年分別為864.98億元、226億元。兩部門未統(tǒng)一分配方法、資金使用要求等，加大了地方統(tǒng)籌整合使用的難度。

三是部分轉(zhuǎn)移支付和投資專項分配不科學(xué)不合理。共涉及財政部30項轉(zhuǎn)移支付和國家發(fā)展改革委29項投資專項。分配方法不科學(xué)不精準，11 項轉(zhuǎn)移支付分配時，存在基數(shù)固化等問題，導(dǎo)致分配結(jié)果不精準，涉及416.17億元; 22項轉(zhuǎn)移支付和6項投資專項分配時存在未嚴格按辦法分配、擴大補助范圍、增加審批環(huán)節(jié)等問題，影響公平; 11 項轉(zhuǎn)移支付和4項投資專項因基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不準確等，造成相關(guān)省份多分或少分資金15.74億元。部分投資計劃下達較慢。根據(jù)國家發(fā)展改革委投資計劃草案，財政部于3月下達1533個中央本級項目1110.57億元預(yù)算。但對其中涉及550.49億元的1263個項目投資計劃下達滯后,有的至9月底才下達,導(dǎo)致預(yù)算資金未能及時支出。對21個投資專項涉及的656.96億元地方項目，投資計劃下達不及時，有的延至年底，導(dǎo)致項目資金預(yù)算無法據(jù)以及時下達。投資專項計劃下達與項目進度不匹配。向建設(shè)進度滯后、資金閑置的5個項目繼續(xù)安排投資，已下達31.63億元，至2022年底結(jié)轉(zhuǎn)21.16億元;向規(guī)劃工期2年以上的55個項目一次性下達全部投資41.39億元，至2022年底結(jié)轉(zhuǎn)26.84億元。

3.預(yù)算績效管理較為薄弱。重點抽查了投資專項和部門預(yù)算項目績效管理情況，主要發(fā)現(xiàn)3方面問題:績效目標設(shè)置不合理，74個項目存在績效指標缺乏約束等問題。績效運行監(jiān)控乏力，37個項目的49個績效指標確定無法完成，卻未及時提出督促改進要求?？冃гu價結(jié)果及運用質(zhì)量不高，36 個投資專項管理辦法未明確或?qū)ｉT提出運用績效評估結(jié)果; 5個項目績效評價結(jié)果等級實際為“中”卻評為“良”，也未按規(guī)定核減預(yù)算; 27個項目績效評價結(jié)果出具較晚，無法用作下年度預(yù)算安排依據(jù)。

(三)中央決算草案編報不夠準確。

主要是應(yīng)于當年收繳的5家中央金融企業(yè)國有資本收益39.88億元延至2023年上繳，導(dǎo)致收入少計39.88 億元。

(四)地方財政管理不夠嚴格。

重點審計了18省本級及36個市縣共54個地區(qū)的財政收支管理情況，并就共性問題延伸了其他地區(qū)。主要發(fā)現(xiàn)4方面問題: 一是違規(guī)組織和返還財政收入。70個地區(qū)通過“自賣自買”國有資產(chǎn)、虛構(gòu)土地交易等方式虛增財政收入861.3億元，其中67.5%發(fā)生在縣級。41個地區(qū)向虧損企業(yè)征收國有資本收益、征收過頭稅費或直接亂罰款亂攤派等，違規(guī)組織財政收入77.5億元。還有55個地區(qū)違規(guī)或變相返還稅收或土地出讓金等225.08億元。二是違規(guī)新增隱性債務(wù)。49 個地區(qū)通過承諾兜底回購、國有企業(yè)墊資建設(shè)等方式，違規(guī)新增隱性債務(wù)415.16億元。三是專項債券管理存在一些問題。20 個地區(qū)通過虛報項目收入。低估成本等將項目“包裝”成收益與融資規(guī)模平衡，借此發(fā)行專項債券198.21億元。5個地區(qū)將50.03億元違規(guī)投向景觀工程、商業(yè)性項目等禁止類領(lǐng)域; 47個地區(qū)違規(guī)挪用157.98億元; 5個地區(qū)虛報33個專項債券項目支出進度,至2022年底有60.27億元結(jié)存未用。四是財政暫付款亟待清理。財政暫付款一般由財政臨時出借給預(yù)算單位應(yīng)急等，按規(guī)定不得長期掛賬，應(yīng)及時清理結(jié)算。財政部于2018年要求嚴控規(guī)模、逐步清理，但54個地區(qū)至2022年底暫付款余額達1481.39億元， 比上年增加83.63億元。還有13個地區(qū)暫付款占用專項轉(zhuǎn)移支付或?qū)ｍ梻Y金86.47億元，部分用于無預(yù)算、超預(yù)算政府支出;6個地區(qū)違規(guī)向企業(yè)出借資金281.81億元。12 個地區(qū)不得不從上級超預(yù)算額度調(diào)撥庫款、由銀行墊款或?qū)ν饨杩?80.72億元來維持基本運轉(zhuǎn)。