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以高質(zhì)量釋法推動(dòng)高質(zhì)量立法

山東省人大常委會(huì)黨組副書(shū)記、副主任 王良

 立法是人大的重要職責(zé)，釋法是立法的重要形式。習(xí)近平總書(shū)記在黨的二十D報(bào)告中強(qiáng)調(diào)，統(tǒng)籌立改廢釋纂，增強(qiáng)立法系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性、時(shí)效性。推動(dòng)人大釋法工作，既有利于豐富立法形式、提高立法質(zhì)量，又有助于提高立法效率、減少立法成本，對(duì)于加強(qiáng)和改進(jìn)新時(shí)代立法工作具有重要意義。地方各級(jí)人大及其常委會(huì)要切實(shí)擔(dān)負(fù)起立法解釋的法定職責(zé)，在理論和實(shí)踐上深化研究，在工作和履職中積極探索，把這項(xiàng)工作真正想清楚、搞透徹、用起來(lái)、抓到位。

堅(jiān)持釋法有責(zé)，站穩(wěn)對(duì)黨忠誠(chéng)立法為民的政治立場(chǎng)

做好人大釋法工作，首先要打通思想的堵點(diǎn)，廓清認(rèn)識(shí)的誤區(qū)，牢記肩負(fù)的使命，以更高站位理解把握釋法工作的重大意義，從根本上解決好想不想、要不要、能不能的問(wèn)題。

對(duì)標(biāo)黨中央決策部署要求來(lái)?yè)?dān)責(zé)。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央圍繞全面依法治國(guó)提出一系列新理念新思想新戰(zhàn)略，對(duì)推進(jìn)法治建設(shè)和立法工作作出一系列重大決策部署，為我們做好地方立法工作提供了根本遵循。2020年11月，中央全面依法治國(guó)工作會(huì)議確立了習(xí)近平法治思想在全面依法治國(guó)中的指導(dǎo)地位，對(duì)新時(shí)代全面依法治國(guó)工作作出部署。2021年10月，中央人大工作會(huì)議明確了新時(shí)代加強(qiáng)和改進(jìn)人大工作的指導(dǎo)思想、重大原則和重點(diǎn)任務(wù)。黨的二十D報(bào)告首次單獨(dú)把法治建設(shè)作為專(zhuān)章論述、專(zhuān)門(mén)部署，對(duì)立法工作提出新的更高要求。我們要站在政治和全局的高度，深入學(xué)習(xí)習(xí)近平法治思想、習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度的重要思想，領(lǐng)會(huì)精髓要義、做到融會(huì)貫通，落實(shí)到立法實(shí)踐的全過(guò)程、各方面，以實(shí)際行動(dòng)堅(jiān)定擁護(hù)“兩個(gè)確立”、堅(jiān)決做到“兩個(gè)維護(hù)”。

緊扣法定職責(zé)使命來(lái)履責(zé)。作出立法解釋是立法的重要形式之一，與制定、修改和廢止法律法規(guī)具有同樣的法律效力，在立法工作中居于十分重要的地位。憲法規(guī)定，全國(guó)人大常委會(huì)行使解釋?xiě)椃ê徒忉尫傻穆殭?quán)。立法法設(shè)置專(zhuān)節(jié)，對(duì)法律解釋作出專(zhuān)門(mén)規(guī)定?！度珖?guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)法律解釋工作的決議》規(guī)定，凡屬于地方性法規(guī)條文本身需要進(jìn)一步明確界限或作補(bǔ)充規(guī)定的，由制定法規(guī)的省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)進(jìn)行解釋或作出規(guī)定。但在長(zhǎng)期的人大立法工作實(shí)踐中，一直存在重制定、輕解釋的情況，法律解釋權(quán)“有權(quán)不用”的問(wèn)題比較突出，特別是地方性法規(guī)解釋幾乎處于閑置和空白狀態(tài)，甚至出現(xiàn)執(zhí)法機(jī)關(guān)以具體應(yīng)用解釋取代立法解釋的現(xiàn)象。作為地方立法機(jī)關(guān)，要將立法和釋法放在同等重要的位置，當(dāng)作經(jīng)常性的工作來(lái)對(duì)待，統(tǒng)籌推進(jìn)科學(xué)立法、及時(shí)修法、準(zhǔn)確釋法，切實(shí)把職權(quán)運(yùn)用好、把責(zé)任履行好。

順應(yīng)群眾需求期盼來(lái)盡責(zé)。隨著我國(guó)發(fā)展改革實(shí)踐不斷深化，立法工作面臨諸多新情況新問(wèn)題，人民群眾對(duì)加強(qiáng)和改進(jìn)立法工作有許多新期盼。法規(guī)具有抽象性的特點(diǎn)，在文本表述上有時(shí)容易產(chǎn)生模糊和歧義，需要通過(guò)釋法工作，進(jìn)一步明確法規(guī)的具體含義；法規(guī)具有穩(wěn)定性的特點(diǎn)，面對(duì)現(xiàn)實(shí)生活中大量出現(xiàn)的新情況，必須用好釋法方式，對(duì)相關(guān)問(wèn)題及時(shí)有效加以規(guī)范；法規(guī)具有原則性的特點(diǎn)，針對(duì)不確定的對(duì)象群體，需要借助釋法手段，推動(dòng)法規(guī)條文具體適用到現(xiàn)實(shí)生活中?？傊鶕?jù)社會(huì)生活的發(fā)展變化和上位法變動(dòng)的實(shí)際情況，通過(guò)擴(kuò)張解釋、限制解釋等，增強(qiáng)法規(guī)的時(shí)代性、適用性，以短周期、低成本、高效率的方式，起到對(duì)法規(guī)的修補(bǔ)、完善作用，更好發(fā)揮立法的引領(lǐng)、推動(dòng)、規(guī)范、保障作用。

堅(jiān)持釋法有據(jù)，守牢合法依規(guī)有序的根本原則

釋法也是立法活動(dòng)，是人大行使立法權(quán)的重要方式。制定和發(fā)布地方性法規(guī)解釋?zhuān)仨殗?yán)格遵循立法的原則、程序，堅(jiān)持人大主導(dǎo)、依法釋法，做到規(guī)范化、制度化、科學(xué)化。

嚴(yán)守釋法權(quán)限。人大釋法應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持法治統(tǒng)一原則，不得違背或超越憲法、法律和其他上位法的規(guī)定。憲法和立法法，賦予全國(guó)人大常委會(huì)法律解釋權(quán)，明確了人大釋法的情形、程序和效力。全國(guó)人大常委會(huì)就加強(qiáng)立法和法律解釋工作提出明確要求，進(jìn)一步賦予制定法規(guī)的省、自治區(qū)、直轄市人大常委會(huì)法規(guī)解釋權(quán)。有的地方人大及其常委會(huì)在地方立法條例中專(zhuān)門(mén)對(duì)法規(guī)解釋作出規(guī)定，有的專(zhuān)門(mén)制定出臺(tái)了關(guān)于地方性法規(guī)解釋的規(guī)定，把憲法和法律賦予的職權(quán)進(jìn)一步細(xì)化實(shí)化，增強(qiáng)了地方人大釋法的規(guī)范性、操作性。對(duì)此要科學(xué)把握，以立法法為依據(jù)不越權(quán)，以上位法為依據(jù)不抵觸。

嚴(yán)明釋法主體。地方立法解釋的主體只能是有立法權(quán)的人大常委會(huì)，其他任何機(jī)關(guān)或組織都無(wú)權(quán)作出立法解釋。省人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定的地方性法規(guī)由省人大常委會(huì)解釋?zhuān)辉O(shè)區(qū)的市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定的地方性法規(guī)，由該設(shè)區(qū)的市人大常委會(huì)解釋?zhuān)瑘?bào)省人大常委會(huì)批準(zhǔn)。人大常委會(huì)法制工作機(jī)構(gòu)承辦地方性法規(guī)解釋的具體工作。同級(jí)人民政府、監(jiān)察委員會(huì)、人民法院、人民檢察院和人大專(zhuān)門(mén)委員會(huì)以及下級(jí)人大常委會(huì)可以提出地方性法規(guī)解釋要求。其他機(jī)構(gòu)、社會(huì)團(tuán)體以及公民可以提出地方性法規(guī)解釋要求的建議。

嚴(yán)格釋法程序。鑒于法規(guī)解釋與法規(guī)具有同等效力，各地都對(duì)立法解釋工作規(guī)定了嚴(yán)格的程序，包括議案或要求的提出和受理、法規(guī)解釋草案的起草和形成、會(huì)議審議的規(guī)格和程序等環(huán)節(jié)。在提起受理環(huán)節(jié)，要求以書(shū)面形式提出，內(nèi)容包括要求解釋的具體法規(guī)條文、該法規(guī)條文在實(shí)施中遇到的主要問(wèn)題及要求進(jìn)行解釋的理由等，同時(shí)可以附法規(guī)解釋內(nèi)容的建議。在草案審議環(huán)節(jié)，一般經(jīng)常委會(huì)會(huì)議一次審議后交付表決，有重大問(wèn)題需要進(jìn)一步研究的，也可以暫不付表決，交法制工作機(jī)構(gòu)進(jìn)一步審議后，提請(qǐng)下次常委會(huì)會(huì)議審議。在通過(guò)公布環(huán)節(jié)，由人大常委會(huì)發(fā)布公告，并向社會(huì)公布。

堅(jiān)持釋法有意，用好準(zhǔn)確規(guī)范嚴(yán)謹(jǐn)?shù)目茖W(xué)方法

地方性法規(guī)解釋?zhuān)獦?shù)立問(wèn)題導(dǎo)向、需求導(dǎo)向、效果導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向，綜合運(yùn)用文義解釋、目的解釋、歷史解釋、體系解釋等多種技術(shù)方法，緊扣立法的目的、原則和原意，對(duì)模糊的內(nèi)容進(jìn)行明確化，對(duì)不確定的概念做到具體化，對(duì)新出現(xiàn)的情況加以規(guī)范化，做到守本意、講真意、明新意，明確提倡什么、反對(duì)什么、禁止什么，從而保證法規(guī)的準(zhǔn)確適用。

搞清楚文意。把文本解釋作為最先選項(xiàng)，通過(guò)分析法規(guī)規(guī)范的邏輯結(jié)構(gòu)，澄清文本概念的內(nèi)涵外延，補(bǔ)全條文不完整的表述，闡明語(yǔ)法、字句的通常含義，力求準(zhǔn)確表達(dá)立法原意。

搞清楚語(yǔ)意。將法規(guī)條文置于整個(gè)法規(guī)體系背景下進(jìn)行解釋?zhuān)罁?jù)條款項(xiàng)目之間的內(nèi)在聯(lián)系、條文之間的前后關(guān)聯(lián)、法規(guī)之間相輔相成的關(guān)系，分析條文的內(nèi)在邏輯，查明法規(guī)的準(zhǔn)確含義，實(shí)現(xiàn)法規(guī)調(diào)整的真正意圖，維護(hù)法規(guī)體系的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。

搞清楚法意。針對(duì)法規(guī)制定于過(guò)去而適用于現(xiàn)在和未來(lái)的實(shí)際，主動(dòng)適應(yīng)社會(huì)發(fā)展重大變化，探究制定法規(guī)時(shí)的立法意圖，包括依據(jù)的社會(huì)狀況、遵循的價(jià)值判斷、想要達(dá)到的立法目的，既要忠實(shí)于原意，又要與時(shí)俱進(jìn)，回應(yīng)現(xiàn)實(shí)新的需求，賦予法規(guī)新的含義，實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)上的公平正義。

堅(jiān)持釋法有情，力求務(wù)實(shí)管用滿(mǎn)意的社會(huì)效果

做好人大釋法工作，堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，做到釋法為民、釋法靠民、釋法惠民，把釋法的過(guò)程變成踐行全過(guò)程人民民主的過(guò)程，讓人民群眾獲得感更足、滿(mǎn)意度更高。

積極回應(yīng)群眾訴求。當(dāng)前，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展日新月異，人民群眾的立法需求呈現(xiàn)出具體化、多樣化、精準(zhǔn)化的特點(diǎn)。從法律法規(guī)體系結(jié)構(gòu)看，宏觀性立法供給充足，但可操作的立法仍相對(duì)短缺，面對(duì)法治實(shí)踐中大量的具體問(wèn)題，仍需要作出更有針對(duì)性的立法解釋。社會(huì)組織或個(gè)人認(rèn)為地方性法規(guī)某些條文需要明確具體含義，或?qū)Ψㄒ?guī)條文的理解存在較大分歧的，可以按程序提出法規(guī)解釋要求的建議。人大常委會(huì)有關(guān)工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行初步審查后，作出是否予以解釋及以何種方式解釋的決定，并以適當(dāng)方式告知提議人；認(rèn)為不需要解釋的，還應(yīng)當(dāng)向提議人說(shuō)明理由，充分尊重群眾的權(quán)利。

廣泛聽(tīng)取群眾意見(jiàn)。立法解釋工作往往涉及群眾切身利益，受到社會(huì)廣泛關(guān)注，尤其需要聽(tīng)取群眾的意見(jiàn)和建議，接受群眾的監(jiān)督和評(píng)判。要不斷完善人大釋法工作機(jī)制，探索有效的途徑和方式，擴(kuò)大人民群眾對(duì)立法解釋的有序參與，努力尋求法規(guī)解釋的“最大公約數(shù)”，使釋法工作反映人民意志、得到人民擁護(hù)，進(jìn)而保證法規(guī)的有效實(shí)施。

切實(shí)解決群眾難題。釋法工作因問(wèn)題而起、對(duì)著問(wèn)題而去，必須堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，準(zhǔn)確應(yīng)對(duì)和有效破解實(shí)踐中出現(xiàn)的問(wèn)題。要把問(wèn)題找準(zhǔn)，從群眾反映強(qiáng)烈的問(wèn)題、意見(jiàn)集中的問(wèn)題、矛盾突出的問(wèn)題著手，立足本地實(shí)際，突出地方特色，著眼急用急需。把靶向?qū)?zhǔn)，聚焦法規(guī)實(shí)施中的堵點(diǎn)、難點(diǎn)、空白點(diǎn)、爭(zhēng)議點(diǎn)，把矛盾焦點(diǎn)作為切入點(diǎn)。把措施定準(zhǔn)，有幾條立幾條，需要幾條定幾條，立幾條成幾條，做到有的放矢、具體可行、務(wù)實(shí)管用，真正以高質(zhì)量釋法推動(dòng)高質(zhì)量立法。

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