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2024年《政府工作報(bào)告》指出，我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到了66.2%，提前完成了“十四五”規(guī)劃中常住人口城鎮(zhèn)化率65%的目標(biāo)。但需要注意的是，2015年我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率為56.1%，比同期戶籍人口城鎮(zhèn)化率高了16.2個(gè)百分點(diǎn)；到了2023年，常住人口城鎮(zhèn)化率為66.2%，比同期戶籍人口城鎮(zhèn)化率高了17.9個(gè)百分點(diǎn)。由此來看，兩者的差距并沒有隨著城鎮(zhèn)化率的提升而縮小。具體而言，我國(guó)目前城鎮(zhèn)化過程中所面臨的問題，已經(jīng)從城鎮(zhèn)化率不足轉(zhuǎn)向了城市戶籍人口增長(zhǎng)較慢，即農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口如何市民化的問題。深入推進(jìn)以人為本的新型城鎮(zhèn)化，既有利于拉動(dòng)消費(fèi)和投資、持續(xù)釋放內(nèi)需潛力、推動(dòng)構(gòu)建新發(fā)展格局，也有利于改善民生、促進(jìn)社會(huì)公平正義，是推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的必由之路。同時(shí)，在推進(jìn)過程中，需要牢牢把握以人為本的重要原則，把農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化擺在突出位置，進(jìn)一步深化戶籍制度改革，加強(qiáng)教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房等領(lǐng)域投入，推動(dòng)未落戶常住人口均等享有基本公共服務(wù)。因此，解決好約2.5億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化問題，對(duì)于統(tǒng)籌新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興，乃至對(duì)中國(guó)式現(xiàn)代化都具有重要意義。

深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，增加農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的意愿。我國(guó)的農(nóng)村土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)等合法權(quán)益，在改革開放40多年來為我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定與發(fā)展發(fā)揮了重要作用。但是，在我國(guó)工業(yè)化及現(xiàn)代化迅猛發(fā)展的歷史背景之下，農(nóng)村“三權(quán)”與農(nóng)村戶籍的綁定反而成為部分農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的障礙因素。究其原因，部分在城市居住但尚未落戶的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，對(duì)于農(nóng)村戶籍所附帶的價(jià)值有著較高的期盼，擔(dān)心落戶城市而失去農(nóng)村權(quán)益，這也就導(dǎo)致了“城市有房、農(nóng)村有地”的現(xiàn)象。因此，提升農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化動(dòng)力的核心要素之一，就是避免在“城市戶籍”與“農(nóng)村權(quán)益”中做選擇。一方面，對(duì)于在城市落戶的農(nóng)民，保留其農(nóng)村“三權(quán)”，對(duì)依法征收、征用、占用已經(jīng)在城市落戶農(nóng)民的土地給予合理補(bǔ)償，從而將農(nóng)村“三權(quán)”與農(nóng)村戶籍進(jìn)行解綁。另一方面，在遵循現(xiàn)有法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持農(nóng)村集體所有制的前提下，創(chuàng)新農(nóng)村“三權(quán)”的市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)機(jī)制，提高農(nóng)村土地資源的利用率。

加強(qiáng)就業(yè)服務(wù)與培訓(xùn)，提升農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的能力。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市很難進(jìn)入較高就業(yè)層級(jí)，究其原因有二：一是文化程度較低，沒有接受過專業(yè)技能培訓(xùn)，導(dǎo)致其無法滿足城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的需求，就業(yè)層級(jí)及收入均處于較低水平。二是職業(yè)規(guī)劃能力不足，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在面對(duì)新的城市環(huán)境、新的職業(yè)能力需求等情況下，很難明確自身的職業(yè)規(guī)劃并付諸實(shí)踐。即便其有意愿進(jìn)行職業(yè)技能培訓(xùn)，相關(guān)的培訓(xùn)成本及培訓(xùn)期間的生活成本也給這一群體造成了較大的壓力。因此，加速農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程的核心要素便是就業(yè)。首先，應(yīng)當(dāng)以農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口為對(duì)象，整合社會(huì)各類培訓(xùn)資源，搭建培訓(xùn)平臺(tái)，增加培訓(xùn)補(bǔ)貼，并結(jié)合各地優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)及就業(yè)缺口，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供職業(yè)技能培訓(xùn)。其次，以農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口本身為主，積極拓展傳統(tǒng)就業(yè)方向。需要指出的是，并不是所有農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口都能在短期內(nèi)完成職業(yè)技能培訓(xùn)或就業(yè)能力升級(jí)，對(duì)于尚未完成培訓(xùn)或不能完成培訓(xùn)的相關(guān)人員，也要鼓勵(lì)發(fā)展一定數(shù)量的勞動(dòng)密集型企業(yè)以解決上述人口就業(yè)。最后，鼓勵(lì)自主創(chuàng)業(yè)，提供政策支持。中央及地方政府應(yīng)當(dāng)給予農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與城鎮(zhèn)居民相同的創(chuàng)業(yè)財(cái)政政策支持，特別是在涉農(nóng)領(lǐng)域的創(chuàng)業(yè)，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口具有天然優(yōu)勢(shì)，能夠有效鏈接供給與需求兩端，不僅能夠有效解決就業(yè)問題，也為鄉(xiāng)村振興尋求了一項(xiàng)解決方案。

積極探索新型戶籍制度，降低農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的門檻。我國(guó)自上世紀(jì)50年代末期以來長(zhǎng)期施行“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”的“二元戶籍制度”。黨的十八大之后，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展進(jìn)入新的階段，而原有的“二元戶籍制度”已經(jīng)不能緊跟時(shí)代的步伐。從2014年開始，以《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》《居住證暫行條例》等文件為標(biāo)志，戶籍制度的改革邁入了新征程。但是，目前戶籍制度的實(shí)踐無論在形式上還是實(shí)質(zhì)上，都阻礙了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。為此，要實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、有效填補(bǔ)戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率的缺口，就必須要對(duì)戶籍制度作進(jìn)一步改革完善。一方面，明確戶籍制度的功能。“二元戶籍制度”的誕生有其歷史原因，在當(dāng)時(shí)起到了避免人口過度集中、穩(wěn)定城市發(fā)展的作用。但是，目前我國(guó)正處于城鎮(zhèn)化建設(shè)的關(guān)鍵階段，戶籍制度應(yīng)當(dāng)成為城市化發(fā)展的助力，而不是阻力。戶籍制度應(yīng)當(dāng)回歸人口登記及信息摸底，進(jìn)而方便政府進(jìn)行資源調(diào)配的功能定位。另一方面，深化改革居住證制度。不僅要完善居住證持有人可享受服務(wù)及便利的范圍，也要健全居住證與城鎮(zhèn)落戶銜接制度，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化提供一種漸進(jìn)式的方案。

持續(xù)完善基本公共服務(wù)供給，打消農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的顧慮。近年來，我國(guó)城鎮(zhèn)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)取得了長(zhǎng)足進(jìn)步，但是依然無法給農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口提供均等的公共服務(wù)。也就是說，只有滿足農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化過程中對(duì)公共服務(wù)的需求，努力實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與所在城市居民之間以及不同地區(qū)之間的基本公共服務(wù)水平均等化，才能夠在本質(zhì)上加速市民化的進(jìn)程。但需要注意的是，均等化不是平均化，不是形式上的平均分配。均等化不是消除城鄉(xiāng)或不同區(qū)域之間的絕對(duì)差異，而是把資源差距控制在合理的范圍之內(nèi)，使不同社會(huì)群體、不同地域能夠均衡受益，使得全體人民均能較為公平地享受社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的成果。首先，補(bǔ)齊短板，提高下限。全面落實(shí)《“十四五”公共服務(wù)規(guī)劃》，緊扣農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的現(xiàn)實(shí)所需，圍繞教育、醫(yī)療、社保、養(yǎng)老、住房、文化體育以及社會(huì)服務(wù)等方面補(bǔ)齊短板。其次，滿足個(gè)性，拉升上限。一方面，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在市民化過程中既有著共性需求也存在個(gè)性差異。另一方面，不同地域之間的公共服務(wù)也存在不同。所以，提升公共服務(wù)的水平應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向、問題導(dǎo)向和需求導(dǎo)向，增強(qiáng)公共服務(wù)的精準(zhǔn)性、實(shí)用性。另外，還應(yīng)當(dāng)有相應(yīng)的人財(cái)物保障機(jī)制、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制以及監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制來確?；竟卜?wù)制度能夠有效運(yùn)轉(zhuǎn)。

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