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“加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域、新興領(lǐng)域、涉外領(lǐng)域立法”是國家“十四五”規(guī)劃提出的重要任務(wù)，是以良法促進(jìn)發(fā)展、保障善治的重要方面。今年的全國人大常委會工作報(bào)告作出了圍繞人工智能、數(shù)字經(jīng)濟(jì)、大數(shù)據(jù)等新興領(lǐng)域加強(qiáng)立法研究的要求。結(jié)合當(dāng)前的立法實(shí)際，在加快新興領(lǐng)域法律供給速度的同時(shí)，要重點(diǎn)關(guān)注立法的“質(zhì)”與“度”。“質(zhì)”主要是關(guān)注立法質(zhì)量、尊重客觀規(guī)律，綜合運(yùn)用各種立法形式，確保新興領(lǐng)域立法務(wù)實(shí)管用；“度”主要是關(guān)注立法限度、厘清立法邊界，有所為有所不為，既防范風(fēng)險(xiǎn)，也促進(jìn)發(fā)展，確保新興領(lǐng)域立法工作穩(wěn)步有序開展。

轉(zhuǎn)變立法思維，更加注重法律部門之間的協(xié)調(diào)配合。當(dāng)前，以互聯(lián)網(wǎng)和數(shù)字經(jīng)濟(jì)為代表的領(lǐng)域已經(jīng)成為我國發(fā)展最快、創(chuàng)新最活躍、輻射最廣的新興領(lǐng)域，并隨著技術(shù)的日新月異而不斷發(fā)展變化。新興領(lǐng)域很多問題在技術(shù)的加持下越來越交叉、聚焦，更加強(qiáng)調(diào)精準(zhǔn)治理與協(xié)同治理，往往牽扯多個調(diào)整對象和不同法律部門，單一的部門法有時(shí)難以應(yīng)對。如《中華人民共和國數(shù)據(jù)安全法》《中華人民共和國個人信息保護(hù)法》等就是立法者從多元治理的視角，對相關(guān)問題的整體性立法設(shè)計(jì)，而難以將其簡單歸為民法、刑法、行政法等傳統(tǒng)部門法的“特別法”。可見，新興領(lǐng)域立法在一定程度上突破了傳統(tǒng)部門法的邊界，應(yīng)當(dāng)貫徹系統(tǒng)觀念，充分調(diào)動各種法治資源，注重各法律部門之間的協(xié)調(diào)、配合，在社會變遷和科技發(fā)展中作出與時(shí)俱進(jìn)的精準(zhǔn)回應(yīng)。

關(guān)注國家立法和地方立法的補(bǔ)充與配合。在我國，新興技術(shù)的應(yīng)用場景極其豐富，對地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展往往有直接影響，各地普遍較為重視，新興領(lǐng)域的地方立法整體呈現(xiàn)出活躍景象，比較有代表性的如《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)數(shù)據(jù)條例》《浙江省數(shù)字經(jīng)濟(jì)促進(jìn)條例》等。一方面，基于維護(hù)法治統(tǒng)一的要求，新興領(lǐng)域地方立法不得違反上位法，應(yīng)當(dāng)與國家立法所確定的基本概念、基本原則和基本制度保持一致。另一方面，在符合法治要求的前提下，充分考慮各種合理差異的存在，發(fā)揮地方立法的自主性、適應(yīng)性、創(chuàng)新性等優(yōu)勢，避免對國家層面的立法規(guī)定進(jìn)行簡單“平移”，確保所立的法有效管用。面對當(dāng)前新興領(lǐng)域迅速發(fā)展對法律供給的迫切需要，通過地方立法積累相關(guān)經(jīng)驗(yàn)是非常必要的。各地可基于本地的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實(shí)際，結(jié)合地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和產(chǎn)業(yè)布局、區(qū)域特點(diǎn)等，作出相應(yīng)的具體制度安排，規(guī)定有效促進(jìn)相關(guān)領(lǐng)域發(fā)展的具體措施。但在充分發(fā)揮地方立法作用的同時(shí)，也要避免相關(guān)地方立法“一哄而起”，產(chǎn)生“重復(fù)立法”問題，同時(shí)看準(zhǔn)時(shí)機(jī)，適時(shí)整合各地方差異化、碎片化的治理規(guī)則，提煉共性規(guī)定和合理規(guī)定，為國家層面的立法積累經(jīng)驗(yàn)。

統(tǒng)籌多種立法形式，兼顧“大塊頭”和“小快靈”。新技術(shù)新應(yīng)用新業(yè)態(tài)發(fā)展的速度快，問題也產(chǎn)生得快，常常需要加快立法步伐，解決眼下迫切的問題。這就要求立法應(yīng)該更加積極、主動，化繁為簡，做到急用先行。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“要研究豐富立法形式，可以搞一些‘大塊頭’，也要搞一些‘小快靈’”。相對于“大塊頭”立法而言，“小快靈”立法具有切口小、速度快和形式靈活等特征，可以采用簡易立法體例，選取矛盾的一個小切口，選取急需解決的一個或幾個重點(diǎn)問題，開展單項(xiàng)立法，有幾條立幾條，管用幾條制定幾條，這能夠有效降低立法難度、加快立法速度、提升立法效果，較好適應(yīng)新興領(lǐng)域的特點(diǎn)。短期內(nèi)，可以通過推進(jìn)“小快靈”立法，對普及性高、風(fēng)險(xiǎn)較大的新技術(shù)新應(yīng)用新業(yè)態(tài)進(jìn)行規(guī)制，及時(shí)回應(yīng)廣大人民群眾反映強(qiáng)烈的問題，加快制度供給速度。長遠(yuǎn)來看，新興領(lǐng)域具有技術(shù)密集、跨界融合等特點(diǎn)，單項(xiàng)應(yīng)用中往往包含多項(xiàng)技術(shù)，如元宇宙結(jié)合了人工智能、區(qū)塊鏈、數(shù)字孿生等多種數(shù)字技術(shù)，在時(shí)機(jī)成熟時(shí)，也應(yīng)推進(jìn)統(tǒng)一的、基礎(chǔ)性的立法，對相關(guān)基本概念和基本制度作出規(guī)定。當(dāng)然，立法是一個有序的過程，按照立法法規(guī)定，不論是“大塊頭”還是“小快靈”，立法標(biāo)準(zhǔn)、立法程序等都是一體要求的，不能因?yàn)樾问降暮喕档土⒎ㄙ|(zhì)量、突破立法程序。

加強(qiáng)新興領(lǐng)域立法要有“度”，不僅需要知道在哪些方面應(yīng)當(dāng)立法，也需要知道在哪些方面不應(yīng)立法、不必立法。新興領(lǐng)域出現(xiàn)的眾多議題，法律并不是唯一的解決方式，也未必是最適宜的手段。例如，某些新興領(lǐng)域的安全風(fēng)險(xiǎn)可以通過技術(shù)本身的優(yōu)化發(fā)展或市場的自發(fā)調(diào)節(jié)獲得解決，并不需要法律規(guī)制；某些新興領(lǐng)域剛出現(xiàn)時(shí)，社會關(guān)系發(fā)展尚未成熟，技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)的表現(xiàn)方式、嚴(yán)重程度、發(fā)生概率等皆不明確，法律制度貿(mào)然介入不僅可能錯失風(fēng)險(xiǎn)防控的焦點(diǎn)，而且可能妨礙技術(shù)進(jìn)步，甚至將其扼殺于搖籃之中；有的新業(yè)態(tài)、新領(lǐng)域，生長得快消失得也快，倉促立法可能造成大量的立法成本浪費(fèi)；等等。對上述情況，都不宜立法。新興領(lǐng)域立法一定要對事件背后的立法事實(shí)進(jìn)行充分發(fā)現(xiàn)、認(rèn)定和論證，建構(gòu)一套科學(xué)合理的評估框架，深入研究新興領(lǐng)域的運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制和發(fā)展規(guī)律，研究新興治理事項(xiàng)上法律、政策、道德的關(guān)系，政府、社會、市場的關(guān)系，相關(guān)主體權(quán)利、權(quán)力、義務(wù)、責(zé)任的關(guān)系，真正針對那些法律“應(yīng)該管”且“管得了”的議題開展立法，堅(jiān)持成熟一個、出臺一個，謹(jǐn)防制定“無用的法律”。

確定了立法對象后，法律能夠介入的程度也是有限的。新興技術(shù)的顛覆性與快速迭代性，使得相關(guān)領(lǐng)域的發(fā)展與可能導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)具有高度的不確定性，這需要立法者在內(nèi)容安排上粗細(xì)結(jié)合、寬嚴(yán)相濟(jì)，在劃定底線的基礎(chǔ)上體現(xiàn)較強(qiáng)的包容度。例如，對于人工智能等處于探索發(fā)展階段尚未定型的新業(yè)態(tài)，立法不宜規(guī)定得過細(xì)過嚴(yán)，而是可以由法律條文規(guī)定原則性要求，并授權(quán)主管部門制定或引用相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)細(xì)則，將動態(tài)更新的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與相對穩(wěn)定的法律框架結(jié)合，避免法律頻繁修訂，減少企業(yè)對法律不確定性的擔(dān)憂；又如，可以借鑒歐盟《人工智能法案》等的立法經(jīng)驗(yàn)，在嚴(yán)格監(jiān)管的同時(shí)，推出AI沙盒和創(chuàng)新基金等來平衡創(chuàng)新，通過“硬約束+軟激勵”的模式，既約束行業(yè)亂象又激勵技術(shù)進(jìn)步。

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