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習近平總書記指出，要“堅持以防為主、防抗救相結合，堅持常態(tài)減災和非常態(tài)救災相統(tǒng)一”“樹牢底線思維、極限思維”，以“全力保障人民生命財產安全”。這些重要論述為基層應急管理能力建設提供了根本遵循。隨著全球氣候變化影響加劇，極端災害正頻繁挑戰(zhàn)我國基層社會的承災極限，在強度、范圍或復合程度上常常遠超歷史記錄、工程設防標準及常規(guī)應對經驗。這迫切需要基層突破傳統(tǒng)防災模式，將提升極端災害的極限應對能力作為緊迫任務。

當前，基層在應對極端災害時呈現出基礎能力與極限挑戰(zhàn)不相適應的復雜局面，具體表現為三個顯著特點。其一，制度框架相對完善但極限承壓能力不足。經過多年建設，基層已建立基本應急管理體系，配備相應物資與隊伍，具備應對常規(guī)災害的能力。然而，當災害強度遠超工程設防標準和資源儲備基數時，如遭遇百年一遇的特大暴雨，現有沙袋、水泵等物資和救援力量在巨大的災害體量面前往往瞬間告急，陷入“有體系、難招架”的困境。其二，常規(guī)救援裝備具備但特殊情境應對能力欠缺。基層雖已普遍配備基礎救援設備，但在“斷路、斷電、斷網”的極端條件下，依賴公共電網的通信設備、需要道路通達的運輸工具均可能失靈，而應對此類情況的衛(wèi)星電話、應急電源、特種排水設備等關鍵裝備卻嚴重短缺，導致“生命線”在關鍵時刻中斷。其三，單一災種有預案，但鏈式災害協同機制缺失，導致應對陷入被動。基層對暴雨、地震等單一災害通常制定了專項預案，但當極端災害引發(fā)一系列次生、衍生災害時，如特大洪澇繼而引發(fā)化工品泄漏、大規(guī)模疫病等，缺乏高效的跨部門協同機制和綜合處置預案，往往顧此失彼，應對效率大打折扣。

上述現象背后，暴露出基層應急體系在認知觀念、資源配置和運行機制等深層次上仍存在系統(tǒng)性短板，難以適應極端災害的復雜性和破壞性。這些結構性矛盾制約著基層應對效能的根本性提升。

認知觀念存在局限。基層防災工作長期習慣于“以歷史災情為參照系”，預案編制、演練組織多基于已知風險和既往經驗，對于超越認知范疇的極端場景缺乏系統(tǒng)性的風險辨識與情景構建。這種“經驗依賴”導致面對全新災害形態(tài)時，既有的應急預案往往與實際情況脫節(jié)，指揮決策缺乏有效指引，陷入“預案不管用、決策無依據”的被動局面。

資源儲備呈現結構失衡。應急資源配置普遍存在“重常態(tài)、輕極端”的傾向，經費和物資更多投向應對高頻、中低強度災害。而對于應對極低概率、超高強度災害所需的特種裝備，如大功率遠程泵車、應急通信車等、專業(yè)技能和儲備投入嚴重不足。這種資源配置的“性價比”思維，導致基層在面臨超常規(guī)災害時，常陷入“巧婦難為無米之炊”的尷尬境地，形成明顯的能力斷層。

指揮效能面臨現實考驗。建立在常態(tài)條件下的應急指揮體系，其層級審批、部門分工等流程在極端災害帶來的巨大時間壓力和復雜局面下，往往反應遲緩、協調不暢。科層制的管理慣性使得跨部門協作效率低下，資源調配程序繁瑣，難以實現快速決策與精準投送。這種機制剛性導致在分秒必爭的救援黃金期內，常常錯失最佳處置時機。

基層應急體系正處在從應對常規(guī)災害向抵御極限考驗的關鍵轉型期，極端災害頻發(fā)讓原有模式承壓。為化解風險、筑牢安全防線，需聚焦核心需求，從四個方面系統(tǒng)提升應急應對能力。

重構情景庫，強化極限思維。基層須突破傳統(tǒng)思維束縛，主動基于轄區(qū)地理位置、氣候特征、產業(yè)結構、人口分布等，科學設想最壞情況，系統(tǒng)構建包含“超標準洪水”“極端強震疊加?；沸孤薄疤卮笈_風導致全域三斷”等極端情景的災害數據庫。圍繞這些情景，定期開展“無腳本”、跨部門、全要素的實戰(zhàn)化演練，重點檢驗指揮協調、物資調配、群眾轉移等關鍵環(huán)節(jié)，切實提升對超預期災害的想象力、預見力和應對準備水平。

補齊裝備短板，提升專業(yè)能力。針對“斷路、斷電、斷網”等導致指揮失靈的極端條件，須為鄉(xiāng)鎮(zhèn)指揮部、重點救援隊等關鍵節(jié)點標配衛(wèi)星電話、短波電臺等備用通信手段，儲備大功率應急發(fā)電與照明設備。同時，根據區(qū)域主要風險，采取自主購置與區(qū)域協作共享相結合的方式，儲備特種排水泵、破拆工具、水上救援裝備等。更重要的是，要建立與之匹配的專業(yè)化訓練體系，確保人員能夠熟練操作特種裝備，在復雜惡劣環(huán)境下有效開展救援，實現“有裝備、會使用、能打贏”。

優(yōu)化響應機制，確保高效協同。應建立適應極端條件的高效率應急指揮體系。預先明確在常態(tài)指揮鏈中斷時的現場指揮授權規(guī)則，賦予一線指揮官必要的臨機決斷權。打破部門壁壘，建立災害現場信息實時共享平臺與聯合行動機制，確保消防、醫(yī)療、電力、通信等力量能夠快速集成、協同作戰(zhàn)。完善巨災條件下的區(qū)域協作與資源緊急調用程序，確保外部支援力量能夠快速融入本地救援體系，形成應對合力。

構建共治格局，增強社會韌性。將防災減災深度融入基層社會治理全過程，通過建設社區(qū)防災體驗館、編制通俗易懂的應急手冊、開展常態(tài)化應急疏散演練等方式，全面提升公眾的風險意識和自救互救技能。積極引導、規(guī)范和支持社會應急力量、志愿者組織及企事業(yè)單位參與防災減災工作，建立暢通的信息對接與任務分配渠道，構筑起政府主導、社會協同、公眾參與的防災減災救災人民防線，從根本上提升全社會抵御極端災害的韌性與恢復力。

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