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相對(duì)集中行政許可權(quán)，是深化行政管理體制改革的重要途徑。

一般認(rèn)為，“相對(duì)集中行政許可權(quán)”有三種實(shí)現(xiàn)形式：一是空間聚合，即具有審批職責(zé)的部門(mén)在政務(wù)服務(wù)中心設(shè)立窗口；二是機(jī)械集中，即授權(quán)某一機(jī)構(gòu)（部門(mén)）牽頭或協(xié)調(diào)行政審批事項(xiàng)；三是實(shí)體承辦，即設(shè)立行政審批局接收劃轉(zhuǎn)的審批權(quán)。

前兩者雖然實(shí)現(xiàn)了行政審批的物理聚合，卻無(wú)法突破職能邊界的限制，實(shí)質(zhì)上還是“名義集中”，并沒(méi)有從根本上解決行政審批“一長(zhǎng)四多”“審批尋租”等傳統(tǒng)問(wèn)題。而“一枚印章管審批”的行政審批局則在職能重塑、流程再造的框架下走出了一條困境破解之路，有效激發(fā)了市場(chǎng)創(chuàng)新創(chuàng)造的活力。

自2008年成都市武侯區(qū)設(shè)立行政審批局始，行政審批局已在全國(guó)多地開(kāi)花，為進(jìn)一步推廣積累了豐富實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。2016年5月，李克強(qiáng)總理又在全國(guó)推進(jìn)“放管服”改革電視電話(huà)會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，要將設(shè)立行政審批局的改革經(jīng)驗(yàn)向地市一級(jí)推廣。

從“一枝獨(dú)秀”到“多地開(kāi)花”

從改革態(tài)勢(shì)來(lái)看，行政審批局已從最初的“一枝獨(dú)秀”發(fā)展到現(xiàn)在的“多地開(kāi)花”，許多地方都在探索符合地域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、區(qū)域特色的改革之路，改革的進(jìn)程更是亮點(diǎn)紛呈。公選王遴選網(wǎng)提醒您，深化行政管理體制改革是公務(wù)員遴選考試熱點(diǎn)話(huà)題，下面以江蘇為例，看江蘇的行政審批改革的經(jīng)驗(yàn)，以及未來(lái)如何更大力度推廣。

江蘇“四大試點(diǎn)”創(chuàng)新突破

江蘇一直以來(lái)都是行政審批改革的先行先試省份，早在2004年鎮(zhèn)江市就啟動(dòng)了“兩集中、兩到位”的改革，并在全國(guó)推廣。2015年3月，中央編辦、國(guó)務(wù)院法制辦又將南通市、蘇州工業(yè)園區(qū)、盱眙縣、大豐區(qū)四地列入相對(duì)集中行政審批權(quán)試點(diǎn)地區(qū)。改革中，各試點(diǎn)地區(qū)以問(wèn)題為導(dǎo)向，著力解決改革遇到的“難點(diǎn)”問(wèn)題，在改革設(shè)計(jì)、運(yùn)行流程、權(quán)責(zé)關(guān)系、監(jiān)督管理等方面突破性嘗試，取得了突出成績(jī)，積累了豐富經(jīng)驗(yàn)。

小步快跑，積極謀劃，解決“審批改革設(shè)計(jì)不足”問(wèn)題。改革試點(diǎn)并不是簡(jiǎn)單的設(shè)立機(jī)構(gòu)，其背后往往有著極其復(fù)雜的謀劃、設(shè)計(jì)、模擬再到試運(yùn)行的過(guò)程。以南通為例，市行政審批局從謀劃到運(yùn)行大體經(jīng)歷了三個(gè)階段：一是方案設(shè)計(jì)階段。四個(gè)多月的時(shí)間里，南通立足于中央編辦、國(guó)務(wù)院法制辦《試點(diǎn)工作方案》，在研究借鑒天津?yàn)I海新區(qū)、上海自貿(mào)區(qū)等地實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，草擬出了改革試點(diǎn)方案。二是論證階段，草案先后經(jīng)過(guò)征求意見(jiàn)、風(fēng)險(xiǎn)論證、專(zhuān)家評(píng)估、法制審核、會(huì)議審議等程序后才報(bào)省政府批準(zhǔn)。三是模擬測(cè)試階段，在市行政審批局對(duì)外掛牌的同時(shí)，迅速啟動(dòng)了機(jī)構(gòu)組建、事項(xiàng)梳理、標(biāo)準(zhǔn)制定、流程設(shè)計(jì)、前后臺(tái)銜接、信息平臺(tái)建設(shè)等工作，開(kāi)展了模擬運(yùn)行和壓力測(cè)試，以檢驗(yàn)集中審批后的標(biāo)準(zhǔn)、要素、流程、環(huán)節(jié)、監(jiān)管等方面的協(xié)調(diào)性、科學(xué)性和有效性。

抓住關(guān)鍵，突出重點(diǎn)，解決“審批權(quán)責(zé)模糊”問(wèn)題。設(shè)立行政審批局的首要問(wèn)題就是權(quán)力的劃分問(wèn)題。哪些許可權(quán)可以納入到行政審批局，如何篩選、怎么納入，都是迫切需要解決的問(wèn)題。在行政審批清單的篩選環(huán)節(jié)，盱眙縣行政審批局抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)、破解主要問(wèn)題，按照“三輪申報(bào)、三輪審核”的程序，摸清政府家底，梳理出了“五張清單”（行政審批事項(xiàng)清單、行政權(quán)力清單、投資審批負(fù)面清單、專(zhuān)項(xiàng)資金清單、行政事業(yè)性收費(fèi)清單）。在行政許可權(quán)的納入環(huán)節(jié)，盱眙縣行政審批局根據(jù)地區(qū)發(fā)展密切度和條件成熟度，分三批進(jìn)行劃轉(zhuǎn)。第一批主要?jiǎng)澽D(zhuǎn)的是與經(jīng)濟(jì)民生密切相關(guān)的115項(xiàng)審批事項(xiàng)，第二批劃轉(zhuǎn)的是除國(guó)土類(lèi)審批外的60項(xiàng)審批事項(xiàng)，第三批劃轉(zhuǎn)的是國(guó)土類(lèi)7項(xiàng)審批事項(xiàng)。南通市行政審批局則是選擇與“大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新”關(guān)系最密切的市場(chǎng)準(zhǔn)入、投資建設(shè)兩大領(lǐng)域入手，將15家部門(mén)的53個(gè)行政許可事項(xiàng)先行集中，統(tǒng)一劃入市行政審批局。

理順關(guān)系，加強(qiáng)協(xié)作，解決“審管銜接不暢”問(wèn)題。設(shè)立行政審批局打破原有政府職能的邊界，也必然會(huì)帶來(lái)同級(jí)審管部門(mén)、上下業(yè)務(wù)部門(mén)間權(quán)責(zé)關(guān)系的模糊。為此，試點(diǎn)地區(qū)在理順部門(mén)關(guān)系上進(jìn)行了許多有益嘗試。首先，在理順審批部門(mén)與職能部門(mén)的責(zé)任邊界上，審批局承擔(dān)審批行為的法律責(zé)任，職能部門(mén)對(duì)事中事后監(jiān)管和相關(guān)服務(wù)負(fù)責(zé)，并且通過(guò)“監(jiān)管目錄清單和責(zé)任清單”進(jìn)一步明晰兩者關(guān)系。為確保審管分離后行政審批工作有序開(kāi)展，南通市行政審批局創(chuàng)新性地提出了“審批共同體”概念，搭建新型的事中事后監(jiān)管關(guān)系。蘇州園區(qū)行政審批局、大豐區(qū)行政審批局依托信息化平臺(tái)，建立了審批與監(jiān)管信息雙向推送制度，保證了審批和監(jiān)管的無(wú)縫對(duì)接。其次，針對(duì)上下業(yè)務(wù)銜接問(wèn)題，大豐區(qū)行政審批局的做法是，對(duì)上的業(yè)務(wù)銜接由審批局牽頭協(xié)調(diào)，原主管部門(mén)仍承擔(dān)主體責(zé)任，保證上下業(yè)務(wù)部門(mén)的暢通對(duì)接。

創(chuàng)新標(biāo)準(zhǔn)，服務(wù)導(dǎo)向，解決“審批流程繁雜”問(wèn)題。“一長(zhǎng)四多”是當(dāng)前行政審批改革的難點(diǎn)和堵點(diǎn)，行政審批局設(shè)立的目的之一就是要通過(guò)政府的自我革新破除行政審批改革的桎梏，實(shí)現(xiàn)政府運(yùn)行流程的再造。一是在審批流程優(yōu)化方面，該刪除的刪除、該歸并的歸并、該簡(jiǎn)化的堅(jiān)決簡(jiǎn)化。在南通，改革后從事審批的部門(mén)由15家縮減為1家，涉及的處室由26個(gè)減少為4個(gè)。政策性審批由原來(lái)6個(gè)環(huán)節(jié)減為2個(gè)環(huán)節(jié)，業(yè)務(wù)性審批減為3個(gè)環(huán)節(jié)，累計(jì)精簡(jiǎn)審批節(jié)點(diǎn)411個(gè)，精簡(jiǎn)率達(dá)58.5%，徹底改變“鐵路警察、各管一段”的審批現(xiàn)象。二是在服務(wù)流程優(yōu)化方面，建立以“顧客”為導(dǎo)向的服務(wù)體系。蘇州園區(qū)行政審批局以顧客需求為導(dǎo)向，依托園區(qū)“智慧社區(qū)”信息平臺(tái)、街道、社區(qū)等載體，促進(jìn)政務(wù)服務(wù)的下沉和延伸，提升了顧客的滿(mǎn)意度。南通市和盱眙縣等地還在積極探索“容缺機(jī)制”，為申請(qǐng)人提供人性化的審批服務(wù)。三是在構(gòu)建標(biāo)準(zhǔn)化設(shè)計(jì)方面，試點(diǎn)地區(qū)都在積極探索可復(fù)制、可借鑒的標(biāo)準(zhǔn)化運(yùn)行體系。如蘇州園區(qū)行政審批局一站式服務(wù)大廳ISO9001質(zhì)量管理體系建設(shè)，大豐區(qū)行政審批局推出848項(xiàng)審批標(biāo)準(zhǔn)等。

注重監(jiān)管，健全體系，解決“審批權(quán)力尋租”問(wèn)題。失職瀆職和權(quán)力尋租是行政審批的衍生問(wèn)題，傳統(tǒng)的行政審批環(huán)境下，依附于行政審批的權(quán)力尋租嚴(yán)重影響了政治肌體與經(jīng)濟(jì)機(jī)理。因而，擺在相對(duì)集中行政許可權(quán)改革前的首要問(wèn)題就是如何有效避免、降低失職瀆職和權(quán)力尋租的風(fēng)險(xiǎn)。蘇州工業(yè)園區(qū)、大豐區(qū)等地行政審批局積極探索行政監(jiān)管、行業(yè)自律、社會(huì)監(jiān)督、公眾參與的綜合監(jiān)管機(jī)制。一是注重源頭控制，實(shí)行受理環(huán)節(jié)和審批環(huán)節(jié)的分離，切斷審批與服務(wù)的直接鏈接。二是紀(jì)委優(yōu)化辦進(jìn)駐審批局現(xiàn)場(chǎng)辦公，對(duì)行政審批進(jìn)行全流程監(jiān)控。大豐區(qū)行政審批局還設(shè)立審批局紀(jì)檢監(jiān)察室，派駐紀(jì)委書(shū)記和監(jiān)察室主任，并出臺(tái)行政審批違法違紀(jì)行為責(zé)任追究辦法。三是強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督，將與便民服務(wù)相關(guān)的審批事項(xiàng)、審批主體、審批流程、審批結(jié)果通過(guò)門(mén)戶(hù)網(wǎng)站、服務(wù)平臺(tái)進(jìn)行及時(shí)公示，主動(dòng)接受群眾監(jiān)督。

推廣設(shè)立行政審批局勢(shì)在必行

改革永遠(yuǎn)在路上。從江蘇行政審批制度改革實(shí)際出發(fā)，更大力度推廣設(shè)立行政審批局勢(shì)在必行。做好這項(xiàng)工作，要特別注重處理好以下幾個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題。

第一，相對(duì)集中行政許可權(quán)改革應(yīng)與相關(guān)改革協(xié)同推進(jìn)。行政審批改革常常會(huì)“按下葫蘆起了瓢”，比如理清了橫向的審批部門(mén)與職能部門(mén)的權(quán)責(zé)關(guān)系，卻導(dǎo)致了條線(xiàn)部門(mén)的監(jiān)管功能失調(diào)?！皢伪贿M(jìn)”是改革最大的忌諱，相對(duì)集中行政許可權(quán)試點(diǎn)改革不是簡(jiǎn)單的設(shè)立一個(gè)機(jī)構(gòu)，而是政府職能改革系統(tǒng)工程中的一個(gè)環(huán)節(jié)。行政審批的改革進(jìn)程也不是一個(gè)部門(mén)的“獨(dú)角戲”，而應(yīng)與其它部門(mén)改革（如綜合執(zhí)法局、綜合監(jiān)管局等）和相關(guān)制度改革相匹配。只有系統(tǒng)的、全面的、整體推進(jìn)行政審批改革，才能真正補(bǔ)足改革“短板”。

第二，改革要在上下互動(dòng)中形成共識(shí)。“上面九層波浪、下面紋絲不動(dòng)”是一種普遍的改革困境。推廣行政審批局的改革中要警惕來(lái)自改革利益相關(guān)方的“惰性”，防止改革中的相互掣肘、討價(jià)還價(jià)、忙而不動(dòng)等現(xiàn)象發(fā)生。因此，一方面，要通過(guò)一把手掛帥、分管領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)、部門(mén)牽頭聯(lián)動(dòng)、責(zé)任層層落實(shí)的推進(jìn)策略，打破改革中的藩籬；另一方面，要廣泛征集意見(jiàn)、深入?yún)^(qū)域調(diào)研，形成上級(jí)政府與地方政府協(xié)同認(rèn)可的改革方案與途徑，再通過(guò)學(xué)習(xí)、交流、培訓(xùn)等方式凝聚共識(shí)，最終將改革落在實(shí)處。

第三，要根據(jù)區(qū)域特點(diǎn)因地制宜推進(jìn)改革，切忌盲目“政策移植”。改革過(guò)程切忌盲目“拿來(lái)主義”。經(jīng)過(guò)試點(diǎn)，江蘇在市、縣、開(kāi)發(fā)區(qū)等層面都累積了大量的行政審批局推進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，但在全面鋪開(kāi)行政審批局時(shí)，地方政府還是應(yīng)該因地制宜，根據(jù)地域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特點(diǎn)以及行政審批改革的實(shí)際，在適當(dāng)借鑒外地改革模式基礎(chǔ)上，研究符合本地發(fā)展模式的創(chuàng)新性經(jīng)驗(yàn)。以蘇州工業(yè)園區(qū)為例，園區(qū)行政審批局積極借鑒新加坡先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，又立足園區(qū)企業(yè)多、信息化程度高的優(yōu)勢(shì)，積極探索“互聯(lián)網(wǎng)+”的審批模式，實(shí)現(xiàn)了企業(yè)辦事線(xiàn)上線(xiàn)下“一站式”，居民辦事依托“智慧社區(qū)信息平臺(tái)”網(wǎng)上預(yù)審或辦理，打通了服務(wù)的“最后一公里”。

第四，行政審批局應(yīng)追求“做小做優(yōu)”，而不是盲目“做大做全”。行政審批局在做出成績(jī)的同時(shí)，必然也會(huì)帶來(lái)市場(chǎng)的疑惑，如，行政審批局是不是一個(gè)權(quán)力巨無(wú)霸？市場(chǎng)主體是不是又多了一個(gè)婆婆？針對(duì)這些有關(guān)行政審批局存續(xù)合法性的懷疑，改革設(shè)計(jì)一定要謹(jǐn)防行政審批局異化。做全做大只是行政審批局改革中的一條路徑，而真正要做到可持續(xù)發(fā)展還是應(yīng)當(dāng)在做小上下功夫，在做優(yōu)上做文章，以企業(yè)與公眾為服務(wù)導(dǎo)向，著眼于綜合服務(wù)能力的強(qiáng)化，減少服務(wù)流程、優(yōu)化服務(wù)質(zhì)量，提升細(xì)分領(lǐng)域的專(zhuān)業(yè)服務(wù)水平。

第五，解決關(guān)鍵堵點(diǎn)須從技術(shù)與制度兩端發(fā)力。從全國(guó)的改革經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，“互聯(lián)網(wǎng)+”、信息平臺(tái)、標(biāo)準(zhǔn)化運(yùn)行等技術(shù)治理層面上的革新方式成為諸多試點(diǎn)地區(qū)積極推崇的創(chuàng)新點(diǎn)。盡管技術(shù)革新能帶來(lái)審批流程的優(yōu)化、審批方式的簡(jiǎn)化，但審批改革的“硬骨頭”還需要從“制度革新”層面著手。比如，“紅頂中介”、審批中的信息孤島和信息煙囪、審批下沉中的基層承接權(quán)限不足、審批公章不被區(qū)域外認(rèn)可等現(xiàn)象都是制度層面的難題。為此，在全面推進(jìn)技術(shù)革新的同時(shí)，應(yīng)狠抓制度革新，特別是要抓住“中介”“審管銜接”“基層權(quán)限”等主要痛點(diǎn)和關(guān)鍵堵點(diǎn)，以制度變革打通橫向與縱向的運(yùn)行脈絡(luò)，以技術(shù)革新來(lái)優(yōu)化運(yùn)行流程，最大程度激發(fā)市場(chǎng)活力。