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近日，中共中央政治局會(huì)議審議《整治形式主義為基層減負(fù)若干規(guī)定》，并指出要“切實(shí)把基層從形式主義、官僚主義的束縛中解脫出來，引導(dǎo)廣大黨員、干部樹立正確政績(jī)觀，激勵(lì)擔(dān)當(dāng)作為，有更多精力抓落實(shí)”。

基層作為國(guó)家治理體系中的關(guān)鍵一環(huán)，其治理成效直接影響國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)。當(dāng)前，基層治理面臨的問題集中體現(xiàn)為基層負(fù)擔(dān)過重，存在資源、能力與任務(wù)不匹配的“小馬拉大車”難題。如何破解這一難題，切實(shí)為基層減負(fù)？一起來看！

一、主要表現(xiàn)

“小馬拉大車”意指在基層治理過程中，基層組織承擔(dān)了超出自身資源和能力的任務(wù)事項(xiàng)，以一種高度負(fù)載的狀態(tài)進(jìn)行運(yùn)作，并因此引發(fā)一定程度的組織失能。在基層治理場(chǎng)域中，基層負(fù)擔(dān)過重主要表現(xiàn)為任務(wù)超載、責(zé)任超載、壓力超載三種遞進(jìn)式的情形。

第一是任務(wù)超載。一方面，治理重心下移，大量任務(wù)向基層轉(zhuǎn)移，任務(wù)繁重成為當(dāng)前基層治理的突出特點(diǎn)。一是基層的政治任務(wù)明顯增多?；鶎狱h建、信訪維穩(wěn)、應(yīng)急管理、鄉(xiāng)村振興、生態(tài)環(huán)保、安全生產(chǎn)等都已經(jīng)成為基層的政治任務(wù)，越來越多黨政部門的業(yè)務(wù)工作也通過各種渠道轉(zhuǎn)化為基層黨委政府的政治任務(wù)，一些基層領(lǐng)導(dǎo)為了政績(jī)“亮點(diǎn)”也在轄區(qū)內(nèi)或多或少地創(chuàng)設(shè)了特色政治任務(wù)，基層政治任務(wù)的日常性越來越凸顯。二是基層的行政業(yè)務(wù)普遍增加，近些年來基層政府職能的擴(kuò)張趨向明顯。三是基層的臨時(shí)性任務(wù)越來越頻繁。基層由于直接面對(duì)社會(huì)生產(chǎn)生活一線，自然災(zāi)害、疾病傳播、生產(chǎn)安全、群體性事件、輿情熱點(diǎn)等各種突發(fā)性事件時(shí)有發(fā)生。另一方面，相應(yīng)的資源卻并未下移，超負(fù)荷任務(wù)突破了基層組織的資源承載力?；鶎尤耸志o缺成為常態(tài)。

第二是責(zé)任超載。一方面，基層單位責(zé)任泛化嚴(yán)重。部分地區(qū)的上級(jí)部門上面開個(gè)會(huì)、下個(gè)文件分分鐘就可以將責(zé)任“甩鍋”基層，美其名曰“責(zé)任下沉”，自己當(dāng)起“甩手掌柜”，而基層無力拒絕，只能聽之任之。如某縣市場(chǎng)監(jiān)管局在鄉(xiāng)鎮(zhèn)并不具備食品鑒別和藥品鑒定能力和條件情況下，將轄區(qū)內(nèi)有關(guān)食品安全、假藥制售等監(jiān)管責(zé)任下派至鄉(xiāng)鎮(zhèn)。另一方面，基層組織權(quán)力配備不足。基層組織處在政權(quán)架構(gòu)的底層，除極少數(shù)法律直接授權(quán)之外，其權(quán)力較小。近年來，基層的目標(biāo)設(shè)定權(quán)、人事統(tǒng)籌權(quán)、激勵(lì)分配權(quán)等還在不斷被上收?；鶎幼鳛閲?guó)家治理的末梢神經(jīng)，“權(quán)小責(zé)大”問題長(zhǎng)期存在。

第三是壓力超載。一方面，一些基層干部負(fù)擔(dān)重、負(fù)荷高，面臨壓力。上級(jí)布置的工作任務(wù)不僅數(shù)量眾多，而且往往時(shí)間緊迫、要求嚴(yán)格，還得高效完成，確保落實(shí)?；鶎泳幹粕?，一人多崗和一崗多責(zé)是普遍現(xiàn)象。一些地區(qū)的基層干部面對(duì)無休止的臺(tái)賬清理和數(shù)據(jù)填報(bào)、數(shù)不清的會(huì)議材料和考評(píng)工作、各種各樣的交派事務(wù)和臨時(shí)事務(wù)，“5+2”“白加黑”“連軸轉(zhuǎn)”的同時(shí)，還要隨時(shí)被考核、被監(jiān)督、被問責(zé)，久而久之難免身心俱疲。另一方面，面對(duì)越來越重、越來越新的工作任務(wù)，基層干部普遍反映存在不同程度的本領(lǐng)恐慌。由于各種原因，基層干部老齡化比較嚴(yán)重，年輕人不多。一些年齡較大的基層干部實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)相對(duì)豐富，但適應(yīng)新時(shí)代新征程的創(chuàng)新能力不足，適應(yīng)新一輪科技革命的知識(shí)儲(chǔ)備不夠。而一些年輕的基層干部，由于工作時(shí)間短、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)少，理論與實(shí)際相結(jié)合的本領(lǐng)不強(qiáng)，群眾工作本領(lǐng)有待提升。在國(guó)家治理現(xiàn)代化大背景下，各種創(chuàng)新與試點(diǎn)也在不斷推出，一部分基層干部感覺適應(yīng)不過來?；鶎痈刹考纫蔀槎嗝媸?，又要樣樣精通，自然感覺壓力超載。

二、形成原因

基層治理中資源、能力與任務(wù)不匹配的“小馬拉大車”難題，其形成有多方面的原因。其中，滯后的治理轉(zhuǎn)型是問題形成的主要原因，泛化的督查考核是問題形成的重要原因，過密的治理規(guī)則進(jìn)一步加深了問題的嚴(yán)重性。

第一，治理轉(zhuǎn)型滯后。具體而言，職責(zé)體系不科學(xué)、屬地管理被濫用、職能轉(zhuǎn)變不到位，共同促成了權(quán)力向上集中、責(zé)任向下分配、減負(fù)效果不佳的局面。首先，職責(zé)同構(gòu)體系為上級(jí)政府責(zé)任下卸提供了便利。職責(zé)同構(gòu)體系表現(xiàn)為不同層級(jí)的政府在職能、職責(zé)和機(jī)構(gòu)設(shè)置上“上下對(duì)口、左右對(duì)齊”，呈現(xiàn)出高度的一致性。其次，屬地管理原則成為一些地區(qū)上級(jí)政府責(zé)任“甩鍋”的工具。屬地管理將地理空間作為責(zé)任落實(shí)和責(zé)任追究的主要依據(jù)，在明確責(zé)任、推動(dòng)工作落實(shí)方面能夠發(fā)揮積極作用。但在現(xiàn)實(shí)中屬地管理常常異化為一些地區(qū)上級(jí)“甩鍋”的工具、基層“背鍋”的借口，出現(xiàn)有悖于制度設(shè)計(jì)初衷的現(xiàn)象，陷入了“好經(jīng)念歪”的窘境。最后，多元協(xié)同不足導(dǎo)致基層減負(fù)效果不佳。當(dāng)前基層工作內(nèi)容持續(xù)增加，政治面向更加突出，技術(shù)化特征愈發(fā)明顯，基層工作正規(guī)化程度也越來越高。這些現(xiàn)實(shí)情況對(duì)多元協(xié)同提出了新要求。但在目前行政化的運(yùn)作體制中，基層政府包攬了大量的行政事務(wù)和社會(huì)管理事務(wù)，多元協(xié)同局面尚未形成。

第二，督查考核泛化。黨的十八大以來，從中央到地方逐步建立起包含跨級(jí)督查、暗訪督查、交叉督查和第三方評(píng)估等在內(nèi)的督查考核機(jī)制。多元化、立體化督查考核機(jī)制的應(yīng)用在很大程度上保證了政策政令暢通與治理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，但一些泛濫的、脫離基層實(shí)際的督查考核會(huì)導(dǎo)致無效治理，加重基層負(fù)擔(dān)，進(jìn)而降低基層治理效能。當(dāng)前，在一些地區(qū)對(duì)基層的督查考核泛化體現(xiàn)在三個(gè)方面。一是多頭考核?！吧厦媲l線，下面一根針”，每一個(gè)基層單位對(duì)應(yīng)著上級(jí)多個(gè)部門，常常遭遇名目繁多的督查檢查考核。層層考核、多頭考核，會(huì)給基層干部增添負(fù)擔(dān)。二是繁瑣考核。一些地方對(duì)基層的考核，設(shè)置的考核指標(biāo)多、繁、雜，考核內(nèi)容散、空、亂，既沒有主線，也沒有重點(diǎn)，眉毛胡子一把抓。隨著上級(jí)督考力度的不斷加強(qiáng)，加減分事項(xiàng)和一票否決情形不斷增加，下級(jí)報(bào)數(shù)據(jù)、填報(bào)表、交案例、做展示的頻度、力度、廣度也相應(yīng)增強(qiáng)，基層負(fù)擔(dān)持續(xù)加重。過于繁瑣的考核使基層干部無法集中精力服務(wù)群眾，同時(shí)陷入“考核焦慮”之中。三是重復(fù)考核。不同的部門都要對(duì)同一件工作進(jìn)行考核，并且考核標(biāo)準(zhǔn)、具體指標(biāo)、填表要求都不一樣，數(shù)據(jù)復(fù)用率低，大量信息需要在不同的表格中反復(fù)填寫。減負(fù)政令發(fā)布后，以督查、巡查名義開展的工作有所減少，但是在一些地區(qū)以調(diào)研、評(píng)比、觀摩之名進(jìn)行的檢查、考核卻在增加，基層同樣需要花費(fèi)大量時(shí)間與精力準(zhǔn)備臺(tái)賬、材料備檢。

第三，治理規(guī)則過密。黨的十八大以來，國(guó)家在城鄉(xiāng)基層治理領(lǐng)域提出了一系列治理目標(biāo)，同時(shí)也匹配了大量的項(xiàng)目資源。為了保障治理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，上級(jí)政府傾向于縮小基層的自由裁量空間，并對(duì)相應(yīng)的工作形式提出更高要求，導(dǎo)致基層治理規(guī)則過密。這從多個(gè)方面加大了基層工作負(fù)擔(dān)。一是“痕跡主義”嚴(yán)重。隨著監(jiān)督不斷下沉，基層工作程序存在過度規(guī)范化趨向，并催生出“重留痕、輕實(shí)效”的形式主義。工作程序過細(xì)、過多、過濫，并因此催生了大量的繁文縟節(jié)。二是“頂格管理”濫用?！绊敻窆芾怼本褪且磺邪凑丈舷捱M(jìn)行管理，追求“最全事項(xiàng)、最高標(biāo)準(zhǔn)、最嚴(yán)要求、最快速度”。少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部要求事事“頂格管理”，但是只提高標(biāo)準(zhǔn)，不考慮實(shí)際；只傳壓力，不給條件，致使抓落實(shí)的基層干部面臨“既要、又要、還要”的硬性要求，感覺“壓力山大”。三是“層層加碼”頻現(xiàn)?！皩訉蛹哟a”是指各級(jí)在部署和下達(dá)工作任務(wù)時(shí)，為了避免被上級(jí)追責(zé)而采取自我加碼，在原有基礎(chǔ)上拔高考核指標(biāo)，從而為本部門預(yù)留更多的操作空間，導(dǎo)致越往下走標(biāo)準(zhǔn)越高、要求越多、責(zé)任越大。這種做法不考慮基層實(shí)際情況和承受能力，使得基層落實(shí)起來困難重重。

三、如何破解

破解基層治理“小馬拉大車”難題，不能把減負(fù)簡(jiǎn)單理解為工作“減量”，而是要注重標(biāo)本兼治，通過治理轉(zhuǎn)型、制度創(chuàng)新、作風(fēng)轉(zhuǎn)變等手段達(dá)到減負(fù)目標(biāo)。

第一，推動(dòng)擴(kuò)權(quán)賦能，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)對(duì)等。根治基層負(fù)擔(dān)過重的問題，要從優(yōu)化政府權(quán)責(zé)配置入手，著力“輕車減負(fù)”做減法，聚焦“壯馬賦能”做加法，建立邊界清晰、分工合理、權(quán)責(zé)一致、運(yùn)行高效的基層治理體制。首先，按照“依法下放、非準(zhǔn)禁入”的原則，防止職責(zé)任務(wù)隨意下沉。設(shè)置職責(zé)任務(wù)下沉的標(biāo)準(zhǔn)和門檻，職能部門下放職責(zé)任務(wù)要按照事前醞釀、提出申請(qǐng)、組織審核的程序進(jìn)行。其次，按照“權(quán)隨責(zé)走、費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”的原則，為基層提供必要的人、財(cái)、物、權(quán)等各類保障，推動(dòng)管理權(quán)限和民生服務(wù)下放到基層，改變“事下人不下，責(zé)下權(quán)不下”的不對(duì)等關(guān)系，確?；鶎印敖拥米?、辦得好”。再次，按照“精簡(jiǎn)效能、動(dòng)態(tài)調(diào)整”的原則，推動(dòng)基層職能優(yōu)化、結(jié)構(gòu)再造、人員重組，傾力推動(dòng)力量往下沉，強(qiáng)化基層治理隊(duì)伍建設(shè)，增強(qiáng)基層組織的任務(wù)承載力，提升基層干部的話語權(quán)，實(shí)現(xiàn)責(zé)任與權(quán)力的科學(xué)配置。最后，按照“誰主管、誰負(fù)責(zé)”原則，科學(xué)規(guī)范屬地管理，有效減少基層“屬地管理”事項(xiàng)，切實(shí)解決屬地責(zé)任擴(kuò)大化等問題，建立權(quán)力清單、規(guī)范責(zé)任清單，防止有關(guān)部門隨意“甩鍋”。

第二，加強(qiáng)源頭管控，轉(zhuǎn)變督考方式。根治基層負(fù)擔(dān)過重的頑疾，要推動(dòng)督查考核事項(xiàng)向中心聚力、向發(fā)展聚焦，完善重實(shí)干、重實(shí)績(jī)、重?fù)?dān)當(dāng)?shù)目己藱C(jī)制，不斷推動(dòng)精準(zhǔn)問責(zé)、規(guī)范問責(zé)。首先，要減數(shù)量、降頻次、縮時(shí)長(zhǎng)。形成一套定計(jì)劃、列清單、事前審批的嚴(yán)密流程，加強(qiáng)督查考核的總量控制和計(jì)劃管理，切實(shí)提升督查考核實(shí)效。其次，統(tǒng)籌規(guī)范督查考核事項(xiàng)，明確同類督查考核事項(xiàng)合并開展，涉及多部門的集中組團(tuán)開展，變“多頭式”考核為“一站式”考核，做到“多考合一”，實(shí)現(xiàn)督考由“一窩蜂”向“一盤棋”轉(zhuǎn)變。再次，改變“材料一摞、制度一墻”的考核方法，不搞花拳繡腿，不要繁文縟節(jié)，主要看工作實(shí)績(jī)。最后，要深化精準(zhǔn)問責(zé)、規(guī)范問責(zé)，避免問責(zé)泛化、簡(jiǎn)單化，嚴(yán)禁任性問責(zé)，防止問責(zé)走樣，落實(shí)容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)激勵(lì)性和懲戒性的平衡，營(yíng)造理性與寬容的干事創(chuàng)業(yè)氛圍。

第三，優(yōu)化工作作風(fēng)，促進(jìn)真抓實(shí)干。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“樹立和踐行正確政績(jī)觀，持續(xù)深化整治形式主義為基層減負(fù)。”作風(fēng)建設(shè)只有進(jìn)行時(shí)，沒有完成時(shí)。首先，要從思想層面入手，堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，樹立正確的政績(jī)觀、權(quán)力觀?；鶎訙p負(fù)，重在減形式主義、減官僚主義、減層層加碼?；鶎迂?fù)擔(dān)過重，問題出在基層，根子在一些上級(jí)部門及領(lǐng)導(dǎo)。只有讓上級(jí)部門及領(lǐng)導(dǎo)樹立和踐行正確的政績(jī)觀與權(quán)力觀，改變工作作風(fēng)，基層干部才能真正成為減負(fù)政策的受益者。其次，要從制度層面著力，制定詳細(xì)的“減負(fù)清單”和“落實(shí)程序”，推動(dòng)應(yīng)減盡減、能減必減，通過建立長(zhǎng)效機(jī)制，牢牢守住精文減會(huì)硬杠杠，緊緊扼住基層重負(fù)反彈回潮的沖動(dòng)。最后，要從技術(shù)層面切入，充分使用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)手段，發(fā)揮出科技減負(fù)、數(shù)據(jù)賦能的作用，防止信息形式主義與智能官僚主義，避免技術(shù)反噬治理，真正將基層干部從繁瑣的事務(wù)中解放出來。（來源：《人民論壇》）

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