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創(chuàng)新基層治理體系 走鄉(xiāng)村善治之路——赴桐鄉(xiāng)市蹲點調(diào)研報告

浙江省委常委、省政府常務副省長、黨組副書記 陳金彪

鄉(xiāng)村是我國最基本的治理單元。鄉(xiāng)村治理是否有效，不僅決定著鄉(xiāng)村社會的發(fā)展、繁榮和穩(wěn)定，也體現(xiàn)國家治理的整體水平。黨的十九大報告提出，要加強農(nóng)村基層基礎工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。2018年中央農(nóng)村工作會議又提出“必須創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理體系，走鄉(xiāng)村善治之路”，并將其作為中國特色社會主義鄉(xiāng)村振興道路的具體路徑之一。這是以習近平同志為核心的黨中央著眼于推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展、加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化和全面建成小康社會作出的重大決策，也是浙江在新時代實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要內(nèi)容。

按照省委部署開展“大學習、大調(diào)研、大抓落實”活動的要求，6月14日至15日，我到自治、法治、德治“三治”融合的發(fā)源地——桐鄉(xiāng)市開展蹲點，就實施“萬村善治示范”工程、走鄉(xiāng)村善治之路作調(diào)查研究。其間，先后走訪高橋街道、烏鎮(zhèn)鎮(zhèn)、濮院鎮(zhèn)、梧桐街道等4個鎮(zhèn)街，越豐村、董家村、永越村、環(huán)南社區(qū)等4個村（社區(qū)），董村茭白專業(yè)合作社、龍翔江南湖羊莊園家庭農(nóng)場、烏鎮(zhèn)派出所、雙環(huán)傳動（嘉興）精密制造有限公司等，夜訪兩家民宿和1戶農(nóng)戶，召開由鎮(zhèn)街、村、社會組織負責人參加的多個小型座談會，從“點”上了解“三治”融合、鄉(xiāng)村治理的開展情況。在此基礎上，召開了由桐鄉(xiāng)市委及相關職能部門負責人、龍游縣委負責人和寧?？h岔路鎮(zhèn)、象山縣西周鎮(zhèn)、諸暨市楓橋鎮(zhèn)等鎮(zhèn)黨委書記以及安吉縣天子湖鎮(zhèn)高禹村黨支部書記參加的基層社會治理創(chuàng)新座談會，從“面”上了解我省鄉(xiāng)村治理的創(chuàng)新之舉。通過蹲點調(diào)研和座談交流，使我對創(chuàng)新基層治理體系、走鄉(xiāng)村善治之路有了較為深刻的認識。

一、桐鄉(xiāng)“三治”融合實踐的時代要義

桐鄉(xiāng)地處杭嘉湖平原腹地，歷來具有優(yōu)越的區(qū)域環(huán)境、富庶的經(jīng)濟基礎和深厚的文化底蘊，尤其是烏鎮(zhèn)成為世界互聯(lián)網(wǎng)大會的永久舉辦地后，如何進一步把桐鄉(xiāng)整體打造為對外展示浙江改革開放歷史性成就和蓬勃發(fā)展活力的窗口，進一步提升桐鄉(xiāng)城鄉(xiāng)居民的獲得感和幸福感，實現(xiàn)經(jīng)濟繁榮興旺、社會長治久安，成為桐鄉(xiāng)全市上下共同思考和不懈探索的課題。在這一過程中，推動“自治、法治、德治”融合的基層實踐應運而生。高橋街道辦事處負責人在座談時回憶道：“自高鐵開通后，高橋迎來了大開發(fā)、大建設、大發(fā)展的機遇，房屋拆遷、土地征用補償?shù)纫l(fā)的矛盾糾紛也隨之而來。對此，2013年5月，高橋街道組建了群眾自己的議事組織，讓群眾參與公共決策，深受群眾的歡迎。”在高橋這一創(chuàng)新做法取得成效后，桐鄉(xiāng)市委敏銳地把握這一新生事物，在深入總結(jié)和反復研究的基礎上啟動了以“自治為目標，法治為保障，德治為基礎”的基層治理創(chuàng)新實踐，自覺探索自治、法治、德治的融合，概括出了“大事一起干、好壞大家判、事事有人管”的“三治”融合好經(jīng)驗。在與干部群眾座談交流中，我感到，桐鄉(xiāng)“三治”融合基層治理模式之所以行之有效，是因為有三個方面的時代意義：

1.最重要的基礎是植根浙江發(fā)展需求，緊跟新時代前進步伐。近年來，我省堅持發(fā)展“楓橋經(jīng)驗”，創(chuàng)新基層社會治理，不斷提升基層治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平，人民群眾的獲得感、幸福感、安全感進一步增強。桐鄉(xiāng)政法委的同志告訴我，桐鄉(xiāng)市這些年不斷深化“三治”融合的探索，將經(jīng)過實踐驗證、行之有效的“三治”載體加以整合，形成了“村規(guī)民約（社區(qū)公約），百姓議事會、鄉(xiāng)賢參事會和百事服務團、法律服務團、道德評判團（簡稱‘一約兩會三團’）”為主要內(nèi)容的基層治理機制。高橋街道黨委負責人說，在處理具體工作過程中，基層十分注意“自轉(zhuǎn)+公轉(zhuǎn)”的有機結(jié)合，既注重以自治“內(nèi)消矛盾”、以法治“定分止爭”、以德治“春風化雨”，更注重自治、法治、德治“三治”融合治理。我感到，桐鄉(xiāng)“三治”融合實踐，是新時代基層社會治理創(chuàng)新的發(fā)展方向，也是我省基層社會治理創(chuàng)新從未停步的最好證明和生動寫照。

2.最關鍵的做法是突出群眾主體地位，實現(xiàn)多方協(xié)商共治。桐鄉(xiāng)的同志告訴我，開展“三治”融合以來，桐鄉(xiāng)因地制宜創(chuàng)新方法和途徑，更多地發(fā)動和依靠群眾，讓群眾參與決策和治理的全過程，實現(xiàn)民事民議、民事民辦、民事民管。高橋街道越豐村黨支部書記沈春雷介紹說，村里把一些法律法規(guī)管不到、村規(guī)民約管不好的不良現(xiàn)象，交由道德評判團去做工作，如對破壞綠化帶種植瓜果蔬菜的農(nóng)戶，通過道德評判團反復勸導說理，最終讓農(nóng)戶自覺加以糾正，實現(xiàn)了由老百姓自己來教育自己、規(guī)范自己、管理自己。5年來，全村信訪事件與行政訴訟案件零發(fā)生，矛盾糾紛零上交。烏鎮(zhèn)鎮(zhèn)黨委負責人說，作為江南水鄉(xiāng)和世界互聯(lián)網(wǎng)大會的永久舉辦地，如何讓環(huán)境更美、治安更好、群眾更具幸福感，他們在“自治”上做起了文章，每10戶選出1位居民，組建起一支3724人的“烏鎮(zhèn)管家”隊伍，運用“互聯(lián)網(wǎng)+”，建成信息指揮平臺，進行日常安防巡邏與信息收集、處置，為護航歷屆世界互聯(lián)網(wǎng)大會的召開發(fā)揮了重要作用。濮院鎮(zhèn)永越村針對外來人口較多的實際，全面加強全科網(wǎng)格和網(wǎng)格員隊伍建設，加強對出租房的綜合治理。梧桐街道環(huán)南社區(qū)成立由業(yè)主委員會、物業(yè)、網(wǎng)格支部書記、居監(jiān)會、居民代表參加的“環(huán)南家委會自治聯(lián)盟”，推進社區(qū)、社會組織、社工“三社聯(lián)動”，將“三治”融入社區(qū)各項服務之中，確保居民當家作主、轄區(qū)和諧穩(wěn)定。我發(fā)現(xiàn)，盡管所到之處在“三治”融合實踐中主體各不相同，但始終貫穿著“楓橋經(jīng)驗”基本精神，為健全鄉(xiāng)村社會治理模式、加強基層民主法治建設、落實鄉(xiāng)村自治提供了實踐路徑。

3.最根本的經(jīng)驗是堅持以人民為中心，踐行黨的群眾路線。調(diào)研中了解到，桐鄉(xiāng)在“三治”融合實踐中，注重發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用，強化基層黨組織的政治屬性、政治功能，突出以人為本、以民為先，突出群眾需求導向、滿意導向，堅持群眾想什么就干什么，既下功夫化解鄰里糾紛、家庭矛盾、社會治安等問題，促進社會和諧穩(wěn)定；又著眼于改革發(fā)展，下大力氣解決基層發(fā)展中不平衡、不充分的問題，實現(xiàn)基層充滿活力、和諧有序。烏鎮(zhèn)管家貝榮根說，烏鎮(zhèn)人的手機里都有一個“烏鎮(zhèn)民情”APP，老百姓用它反映情況，或者把意見和建議直接@書記、鎮(zhèn)長。比如，河道整治、環(huán)境整治中發(fā)現(xiàn)臟亂差的，只要拍一張照片提交，信息平臺工作人員接到反映信息后，就會轉(zhuǎn)不同部門處理，且會在最短時間內(nèi)將回復內(nèi)容反饋至反映人，一般小事當天就會處理好。從這個意義上講，“三治”融合實踐把群眾放在心中最高位置，把群眾答應不答應、高興不高興、滿意不滿意作為衡量標準，是新形勢下踐行黨的群眾路線的認識論和方法論。

二、構(gòu)建新時代基層善治體系的總體設想

鄉(xiāng)村治理是國家治理體系的重要組成部分。萬丈高樓平地起，鄉(xiāng)村治理好比是國家治理體系的地基。地基扎實了，大廈才能固若磐石，國家才能長治久安，人民才能安居樂業(yè)。浙江作為中國革命紅船的起航地、改革開放先行地、習近平新時代中國特色社會主義思想的重要萌發(fā)地，在鄉(xiāng)村治理探索方面一直走在全國前列，始終屹立、不斷創(chuàng)新的“楓橋經(jīng)驗”就是當代中國基層治理首推的典范。通過這次蹲點調(diào)研和座談交流，我認為，創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理體系、走鄉(xiāng)村善治之路，既要從頂層設計出發(fā)，完善鄉(xiāng)村治理的體制機制，又要從基層自治入手，激活鄉(xiāng)村主體的創(chuàng)新力量，為鄉(xiāng)村發(fā)展凝聚合力。

基層治理有其內(nèi)在復雜性，治理主體多元、治理內(nèi)容多變、治理方式多樣，規(guī)范性與鄉(xiāng)土性交融，傳統(tǒng)性與現(xiàn)代性共生，穩(wěn)定性與變動性并存。通過蹲點調(diào)研和對我省鄉(xiāng)村治理領域探索創(chuàng)新經(jīng)驗做法的深入探析，我覺得基層善治體系應包括六個方面的內(nèi)容，即：以黨的基層組織為核心，堅持黨建引領，實現(xiàn)基層治理有魂；以村民自治組織為主體，突出自治基礎，實現(xiàn)基層治理有力；以信法守法為準繩，加強法治保障，實現(xiàn)基層治理有序；以崇德向善為基礎，強化德治調(diào)節(jié)，實現(xiàn)基層治理有根；以綜合治理為補充，注重綜合施策，實現(xiàn)基層治理有度；以智慧治理為支撐，用好現(xiàn)代技術(shù)，實現(xiàn)基層治理有方。通過這六個要素的綜合運用、協(xié)同發(fā)力，實現(xiàn)基層社會的自我管理、自我教育、自我服務、自我監(jiān)督，使基層既充滿活力又和諧有序，從而形成共建共治共享的社會治理格局。

實現(xiàn)基層善治，需要構(gòu)建和完善黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，推動基層治理理念由“大包大攬”向“協(xié)商共治”轉(zhuǎn)變，治理方式由“自上而下”向“上下互動”轉(zhuǎn)變，治理格局由“單打獨斗”向“協(xié)同推進”轉(zhuǎn)變，使基層治理體系更加完善、更加成熟、更加定型。桐鄉(xiāng)“三治”融合的成功實踐告訴我們，“三治”是一個有機整體，必須通盤設計、統(tǒng)籌兼顧，充分發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用，自治組織的主體作用，群團組織和社會組織的協(xié)同作用，以及村規(guī)民約（社區(qū)公約）的約束作用，最大限度地增加和諧因素，最大限度地激發(fā)社會活力，形成有效的社會治理、良好的社會秩序，做到治理為了村民、治理依靠村民、治理成果由村民共享、治理得失由村民評判，不斷提高人民群眾的獲得感和滿意度。

三、構(gòu)建新時代基層善治體系的具體路徑

創(chuàng)新社會治理，走鄉(xiāng)村善治之路，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要基石。浙江改革開放走在前列，基層社會治理的探索創(chuàng)新也如百花齊放，形成了諸如桐鄉(xiāng)“三治融合”、寧?！靶∥?quán)力清單”、象山“村民說事”、東陽花園村“村規(guī)民約”、武義“后陳經(jīng)驗”、龍游“村情通”、仙居“三綠治理”、安吉“五個所有”，以及基層治理“四平臺”、新鄉(xiāng)賢治村等不同的鄉(xiāng)村治理模式，產(chǎn)生了許多好經(jīng)驗好做法，有的還被寫入國家法律并推廣實施。在推進基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化進程中，浙江更應在創(chuàng)新社會治理、實現(xiàn)基層善治方面有更多的突破，為實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標作出應有貢獻。

1.提高政治站位，把基層善治體系建設放到更加突出位置。桐鄉(xiāng)市在實踐中形成的以“一約兩會三團”為主要架構(gòu)的“三治”融合基層治理體系，是基層社會治理現(xiàn)代化的“破題之作”。我們要從貫徹落實習近平新時代中國特色社會主義思想的高度，以紀念毛澤東同志學習推廣“楓橋經(jīng)驗”55周年暨習近平總書記指示堅持發(fā)展“楓橋經(jīng)驗”15周年為契機，充分認識走基層善治之路的重要性，把基層善治體系建設擺到突出的位置，以改革開放初期培育發(fā)展民營經(jīng)濟的那一股勁頭、那一股熱情，加強系統(tǒng)謀劃，從宏觀與微觀相結(jié)合、理論與實踐相貫通出發(fā)，結(jié)合這些年的基層實踐探索，把基層善治體系中的基本要素梳理出來，形成工作規(guī)范，打造基層善治的浙江品牌。

2.突出問題導向，不斷強化基層善治體系建設的制度供給。調(diào)研中有基層干部群眾坦言，雖然這些年基層在治理實踐中做了不少有效探索，但有不少問題亟待改進和完善，主要是：一些農(nóng)村基層黨組織在鄉(xiāng)村治理中政治功能不夠彰顯，領導核心作用存在弱化、軟化現(xiàn)象；有的地方村務公開走過場，民主管理還需加強，村務決策機制落實不夠到位；村民法治意識有待進一步增強，鄉(xiāng)村依法治理尚未形成合力；村規(guī)民約在村民自治中的作用體現(xiàn)不夠，社區(qū)協(xié)商亟待制度化；優(yōu)秀傳統(tǒng)文化弘揚不夠，德治保障機制尚需加強；“全科網(wǎng)格”建設不平衡，有的地方網(wǎng)格員職責不夠明確；社會組織參與鄉(xiāng)村治理不規(guī)范，發(fā)揮作用的“留白”較大；有的地方“智慧治理”成效不明顯，“信息孤島”有待貫通?；鶎痈刹咳罕娊ㄗh，要在推進鄉(xiāng)村治理集成化、精準化、規(guī)范化上下功夫，推動“最多跑一次”改革延伸到村級，進一步加強縣鄉(xiāng)統(tǒng)籌，完善“綜合指揮中心+四平臺+全科網(wǎng)格員”的運行機制，完善村級便民服務功能，努力實現(xiàn)群眾辦事不出村，一般性事務都可以在村級層面解決。要在推進基層協(xié)商民主多樣化上下功夫。完善民主懇談會、五議兩公開、村民票決制，發(fā)揮村民監(jiān)督作用，讓農(nóng)民自己“說事、議事、主事”，做到村里的事“村民商量著辦”，老百姓的事情“老百姓說了算”?；鶎又卫韺崿F(xiàn)良治善政離不開農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，同時也為農(nóng)村產(chǎn)業(yè)興旺、農(nóng)民生活富裕、集體經(jīng)濟發(fā)展提供有力保障。必須把實現(xiàn)治理有效與發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟一體研究、同步推進，實現(xiàn)基層治理組織與農(nóng)村各類經(jīng)濟組織相互促進，更好地落實黨的富民惠民利民各項政策，最大限度地增進農(nóng)民福祉，最大限度地協(xié)調(diào)利益關系。調(diào)研中了解到，農(nóng)民群眾對新成立的“三位一體”農(nóng)合聯(lián)組織非常歡迎，應進一步推動基層“三治”組織與農(nóng)村合作經(jīng)濟組織互聯(lián)共促，共同為實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興發(fā)揮作用。

3.堅持因地制宜，積極探索基層善治體系建設的實現(xiàn)形式?；鶎由浦螒鶕?jù)治理區(qū)域不同、經(jīng)濟發(fā)展水平差異、人口分布特點等因素，采用不同的途徑和方式。比如，在鄉(xiāng)村治理中，以本地居民為主的農(nóng)村，可以通過發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用和村民群眾的主體作用，以村規(guī)民約有效規(guī)范村民行為，讓群眾參與公共決策，自己的事參與干、自己說了算；外來人口較多的村，可通過培育發(fā)展新居民協(xié)會等社會自治組織，培育發(fā)展民間調(diào)解組織，有序參與社會事務，化解矛盾糾紛，實現(xiàn)自我管理、自我服務。在城市社區(qū)社會治理中，可通過政府購買服務制度，積極引導社會組織參與社會治理，促進社區(qū)、社會組織、社工“三社聯(lián)動”；對村改居的社區(qū)，可全面深化“網(wǎng)格化管理、組團式服務”，加強“全科網(wǎng)格”和全科網(wǎng)格員隊伍建設，構(gòu)建“網(wǎng)格+支部”的基層治理模式。

4.注重理論研究，加快形成基層善治體系建設的理論支撐。構(gòu)建基層善治體系，需要理論與實踐相結(jié)合、頂層設計與基層探索相結(jié)合、理論工作者的研究與基層工作者的實踐相結(jié)合，實現(xiàn)良性互動。首先，有關部門要深入基層，多加指導，加強立法研究，加大優(yōu)秀案例推廣力度，提高基層探索的有效性，使“盆景”變成“風景”、“樹木”變成“森林”；其次，高等院校、科研院所和權(quán)威機構(gòu)的專家學者，要更多地走向一線，善于指導實踐，認真開展善治理論前瞻性、可行性、應用性研究，找依據(jù)、提對策，幫助基層解決工作中的困惑，發(fā)揮好“思想庫”“智囊團”作用；第三，基層要繼續(xù)大膽探索，大膽實踐，為面上工作開展提供更多更成熟的經(jīng)驗做法，當好我省基層善治的“先鋒隊”“試驗田”。

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